完善制度匯編重要性規(guī)范（20篇范文）

有哪些

在企業(yè)管理中，制度的完善性是一個不可或缺的方面。這些制度涵蓋了多個領域，包括：

1. 組織架構：明確各部門的職責和權限，確保工作流程的順暢。

2. 員工行為準則：規(guī)定員工的行為規(guī)范，促進團隊和諧與效率。

3. 決策流程：定義重大事項的決策機制，保證決策的公正與高效。

4. 財務管理：設立嚴格的財務審批和審計流程，防范風險。

5. 獎懲制度：激勵員工積極性，同時也對違規(guī)行為進行約束。

內容是什么

這些制度的內容需要詳細且具體，以便于執(zhí)行。例如，組織架構應清晰列出部門間的協(xié)作關系；員工行為準則應涵蓋職業(yè)道德、工作紀律等方面；決策流程需明確各層級的決策權限；財務管理要規(guī)定資金的使用、報銷和審計程序；獎懲制度應公平公正，既要有明確的獎勵標準，也要有相應的懲罰措施。每一項制度都應結合企業(yè)實際情況，避免空泛和不切實際。

規(guī)范

制度的規(guī)范性體現(xiàn)在其一致性、透明度和可執(zhí)行性上。一致性意味著制度在整個組織內統(tǒng)一適用，避免雙重標準；透明度則要求制度公開，讓每個員工都能了解并理解；可執(zhí)行性是關鍵，制度必須能夠轉化為實際操作，而非停留在紙面。

重要性

完善的制度對企業(yè)的重要性不言而喻：

1. 提升效率：明確的規(guī)則減少了溝通成本，提高了工作效率。

2. 維護秩序：制度提供了行為參照，防止混亂和沖突。

3. 保障公平：通過制度，可以公正對待每一個員工，增強團隊凝聚力。

4. 風險控制：嚴格的制度能預防錯誤，降低潛在的風險。

5. 指導決策：明確的決策流程有助于做出明智的商業(yè)決策。

完善的制度是企業(yè)穩(wěn)定運行的基石，它塑造了企業(yè)的文化，影響著員工的行為模式，也決定了企業(yè)的長期成功。因此，不斷審查、更新和完善制度，是每一位管理者不可忽視的責任。

完善制度重要性規(guī)范范文

第1篇 完善制度重要性規(guī)范

企業(yè)成立目的在于發(fā)展的更大、更強,前期公司的經(jīng)營由于成本上的制約會發(fā)展的較慢,但隨后我公司的人員會不斷的增加,經(jīng)營水平不斷的提升,我們必然會采取正規(guī)化的管理。

強大的公司離不開正規(guī)化的管理,沒有管理,公司所銷售的產(chǎn)品也不會達到比較高的水平。

對于企業(yè)中的員工來講,如果不主動的去接受這種正規(guī)化的管理,那么個人的從業(yè)素質、修養(yǎng)、能力也將維持在相對較低的水平,所以說無論對自己還是對公司,我們都應該向正規(guī)化的企業(yè)靠攏。

公司要通過質量管理體系認證,要與國際化的管理水平相結合。

在通過iso9000認證后,公司的管理模式要和第三方相結合,通過第三方提供的專業(yè)化管理水平從而結合本公司制定比較完善的管理方案。

如果公司現(xiàn)在就開始認證iso9000標準,那么就已經(jīng)超出了現(xiàn)在公司所經(jīng)營產(chǎn)品的范圍,公司現(xiàn)在所采取的則是提取iso9000管理體系中的精華來協(xié)助公司在管理方面所欠缺的地方,盡可能的向iso9000管理體系靠攏,我們能做到的就要做好,不能做的就要做好這方面的預定方案,做好這方面的理念,做好這方面的思想工作,將更有助于公司能夠在管理方式上更上一層樓。

在做好這方面認證之前,在工作效率上會有所下降,但是這是做為以后公司做大做強的基本思想。

想在管理上提高效率就要對此付出金錢的代價,但是這是必須要做的工作,也是一個企業(yè)在發(fā)展壯大時所必需的基本職能,以后隨著團隊的不斷壯大,到了一定的數(shù)量時,如果沒有正規(guī)化的管理,就難以形成有效的戰(zhàn)斗力、積極性、執(zhí)行力,最終會影響到整體的業(yè)務能力。

當人數(shù)相對較少時,可以沒有那么多的制度和規(guī)范,但是到了成幾倍或幾十倍的人數(shù)時,如果沒有一個行之有效的管理體系,沒有有效的管理者和組織,在戰(zhàn)斗方向的決策方面就會難以團結一心,因為沒有層次上關系的約束,在行動的過程中就會困難。

做好管理就要承受成本的壓力,管理到位,成本也會隨之增加。

在實際管理過程中,可能會處理一些不是自己所犯錯誤的問題,但是從管理的形式上看,大家都要共同處理這些問題,如果少了其中的任意一員,大家的團隊將是一個不完整的團隊,這樣一來就難以形成一個團隊,一個有效的組織。

所以說在以后的管理過程中,無論這個問題是否針對自己,我們都應該配合企業(yè)做好管理上的落實工作,這樣才能形成一個整體,才能形成一個高水平、高素質的企業(yè),公司的員工才能具備接受現(xiàn)代化管理素質。

公司在以后的發(fā)展過程中,會有數(shù)百份甚至更多的規(guī)章制度要發(fā)布,要落實,公司與負責管理制度方面的相互溝通協(xié)作,企業(yè)的經(jīng)營是第一位,從做生意的角度進行分析,如何與客戶做單子,如何做好收錢工作這些是非常重要的,公司的管理也是同樣的重要,但是不能影響到公司的業(yè)務,但是肯定會有辦法將管理與業(yè)務協(xié)調起來,事情肯定都是要做的,但是還要有主次之分,沒有理由推脫,但是可有理由協(xié)調,所以在執(zhí)行過程中,雙方都要配合默契。

我們管理人員不要當自己是管理者,不能讓所有的事情都給管理人員讓路,我們管理要給經(jīng)營讓條路,但是經(jīng)營也要配合管理,這兩個方面是相輔相成不可分割的是構成公司的重要組成部分。

只要兩個方面都協(xié)調到位,共同努力共同進步,我們的公司才能發(fā)展的更好,才能打好上市前的基本需要。

在做好基本的管理外,還會多出很多的管理記錄,在公司慢慢成長起來的過程中,會有許許多多的工作要管理層的人員來做,事情多了,記在腦子里就會混亂,要將處理的方方面面事情記錄在文檔里,方便以后需要時進行查閱。

做好質量記錄的同時,也是規(guī)范我們前進過程中的基礎。

所以說管理是企業(yè)前進的保障,經(jīng)營是企業(yè)的龍頭,技術是企業(yè)發(fā)展的工具,這是很正確的思想,也是企業(yè)發(fā)展中的重要的概念以及理論。

所以說公司到了一定程度時就必須要管理,當企業(yè)人手足夠的情況下,就有必要通過iso9000的認證。

通過公司規(guī)章制度的落實,要拿出時間,降低一定的效率,做好相應的質量記錄,在經(jīng)歷過這些比較復雜的過程后,會得到相對多的好處,對企業(yè)來講就是得到了更好的穩(wěn)定性發(fā)展。

要繼續(xù)貫徹落實規(guī)章制度,監(jiān)督和約束規(guī)章制度實施過程中的工作,能夠與公司積極的配合,做好公司規(guī)章制度方面的規(guī)范。

之所以沒有過多的批評員工,是因為相關的規(guī)章制度還沒有具體落實,這些責任則在員工那里,應該歸屬于管理層。

因為iso9000的概念是該說的要說到,說到的要做到,如果沒有該說的去說到,那么談不上去做到,因此沒有說到責任不在于員工,但是說到了不去執(zhí)行,那么就是監(jiān)督者和執(zhí)行者的問題,處罰也是在iso9000標準基本概念之上所做的,我們在沒有發(fā)布考勤制度的時候,遲到,早退,這些管理層沒有權利去過問,如果沒有一個規(guī)則,大家就會互相攀比,越來月散慢,現(xiàn)在的考勤制度一經(jīng)發(fā)布就要嚴格執(zhí)行,就要保持公司規(guī)章制度的嚴肅性。

在培訓規(guī)章制度的過程會用幾種方式,第一種就是傳閱,為了節(jié)約大家的時間,將規(guī)章制度訂成冊,在每一份冊子的后面會讓熟悉后簽名,這也是雙方的一種法律約束,有了這中法律約束之后,大家的心里會有一定的壓力,公司也會憑著對大家這種法律約束,如果違章就要對應的進行處罰。

第二種就是共同學習,可以挑一個大家都在公司的機會,來共同學習,進行強制性學習。

第三種就是移動式培訓,可以通過mp3或計算機多媒體的方式進行,公司也鼓勵大家古人的學習方式,通過三上(枕上馬上廁上)來進行學習。

我們現(xiàn)在更應該在信息化的社會中抓緊時間學習,學習就是為了提高效率,就是為了能讓學習為你帶來工作上能力的提高,還是要接受公司的培訓,學習緊緊結合工作,學習馬上就能夠學以致用,得到生產(chǎn)力的提高。

第2篇 完善我國民事優(yōu)先權制度的立法思考

完善我國民事優(yōu)先權制度的立法思考

民事優(yōu)先權是一種根據(jù)法律規(guī)定或當事人約定，不同性質的若干民事權利發(fā)生沖突時，某一民事權利優(yōu)先于其他民事權利實現(xiàn)的民事權利。①我國民事優(yōu)先權制度可謂源遠流長、種類不少。

但從立法上來看，還存在著許多問題。以下筆者就如何完善優(yōu)先權制度的立法作粗淺探討。

一、我國民事優(yōu)先權立法的不足之處民事優(yōu)先權制度從羅馬法時期就已創(chuàng)立，我國從唐朝開始就有民事優(yōu)先權的法律規(guī)定。但是，目前我國的立法，從種類到項目，從性質、特征到效力、保護的規(guī)定，卻比西方一些國家的規(guī)定要簡單得多，且有許多不足，主要是：

（一）認識不足，規(guī)定不多作為我國民法基本法的《民法通則》只有第73條規(guī)定的按份共有人的優(yōu)先購買權和第89條規(guī)定的抵押、留置權的優(yōu)先受償權兩條，種類只有兩種，且兩種優(yōu)先權的項目也不齊全。致使優(yōu)先權制度在理論上的認識和研究，局限在優(yōu)先購買權與優(yōu)先受償權方面上，在廣度和深度上都存在問題。

認識不足的主要原因是我國沒有建立市場經(jīng)濟及對公民權利的足夠重視與保護。我國現(xiàn)行的《民法通則》是1980年頒布的，當時是以計劃經(jīng)濟為主、市場經(jīng)濟為輔的經(jīng)濟體制。

市場經(jīng)濟沒有建立，或者不發(fā)達，必然會出現(xiàn)對公民權利保護的弱視情況。因為計劃經(jīng)濟就是國家對社會生活的全面控制，社會成員沒有什么自由與權利。

因此，就不可能有一部完備的民法典，當然不可能對包括物權在內的民事權利作出具體詳細的規(guī)定。

（二）體系松散，項目不全在《民法通則》的基礎上，我國民法特別法和其他法律，對民事優(yōu)先權的規(guī)定有所增加，《破產(chǎn)法》、《專利法》、《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《合同法》和《個人獨資企業(yè)法》等法律，都有這方面的規(guī)定。國務院的行政法規(guī)及最高人民法院的司法解釋，也有一些內容涉及到民事優(yōu)先權。

應該說，我國的民事優(yōu)先權立法經(jīng)歷了從無到有，從單一走向多樣的過程，目前仍在不斷充實完善之中。盡管如此，我國民事優(yōu)先權立法還是存在體系松散、項目不全的問題。

例如，特種債權優(yōu)先權，即先取特權，在不同所有制和不同性質的企業(yè)的法律制度中均有規(guī)定。與此同時，各種類型的民事優(yōu)先權項目規(guī)定，也比西方一些國家的民法典中規(guī)定的少。

如先取特權項目，我國規(guī)定的主要有訴訟費、職工工資及社會保險費用、稅收、建設工程價款、保險及給付保險金、個人儲蓄存款的本金和利息等。而《日本民法典》及《法國民法典》規(guī)定的先取特權的項目，比我國民商法律規(guī)定的先取特權的項目則要多的多，如喪葬費用、債務人日用品的供給、租金、動產(chǎn)不動產(chǎn)的買賣等等。

又如留置權的優(yōu)先受償權，我國《擔保法》僅限于因保管、運輸、加工承攬合同三種發(fā)生的債務人不履行債務的，債權人有留置權。而《日本民法典》和《法國民法典》則還有旅店的宿泊、不動產(chǎn)的保存等項目。

（三）條文簡陋、操作性差具體表現(xiàn)為：一是條文少。不管是先取特權，優(yōu)先受償權，還是優(yōu)先購買權、優(yōu)先承包權、優(yōu)先申請權，條文都是廖廖無幾，很難完全解決司法實踐中遇到的民事優(yōu)先權的有關問題。

二是條文操作性差，不像西方一些國家對條文及條文所包含的內容作出詳細的詮釋。如我國許多法律在先取特權的項目上，對工資、稅收沒有作出詳細的界定，工資到底包括哪幾個內容，工資在多少時間內必須向法院起訴。

又如稅收包括哪些，各種稅收孰先孰后，對偷漏稅的罰款部分能否優(yōu)先受償。各種優(yōu)先權的特征和適用條件，以及如何保護，保護的范圍和方式均沒有規(guī)定。

（四）重復規(guī)定，前后不一我國民事優(yōu)先權立法由于不是由民法典統(tǒng)一規(guī)定，而是分散在各部門法中，因而不可避免地出現(xiàn)重復規(guī)定，前后不一的現(xiàn)象。如在先取特權的項目規(guī)定上，同為企業(yè)法人破產(chǎn)，《破產(chǎn)法》與《保險法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》規(guī)定項目不同，賠償或者給付保險金的先取特權項目為其他企業(yè)法人所沒有。

優(yōu)先支付個人儲蓄存款的先取特權項目，同樣為其他企業(yè)法人所沒有。同為企業(yè)法人，在破產(chǎn)時，先取特權的一些項目在破產(chǎn)法和其他部門法重復規(guī)定，另外一些項目不同企業(yè)法人的部門法卻有不同的規(guī)定，這種立法上的邏輯錯誤是顯而易見的。

又如，關于職工工資和勞動保險費用的先取特權項目，《破產(chǎn)法》、《保險法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》等都用此概念，而在《個人獨資企業(yè)法》卻用職工工資和社會保險費用這個概念。

（五）考慮不周，顧此失彼由于民事優(yōu)先權的分散性和不連貫性，出現(xiàn)了考慮不同，顧此失彼的現(xiàn)象。如先取特權的清償，在程序上，國有企業(yè)有《破產(chǎn)法》規(guī)定，非國有企業(yè)有《民事訴訟法》規(guī)定，而不具備法人條件的合伙企業(yè)和個人獨資企業(yè)，盡管有先取特權項目，可是，在清償上卻沒有程序法上的規(guī)定。

二、制定我國民事優(yōu)先權法的必要性由于上述等原因，必須加以修改、補充和完善。筆者設想，在我國應當制定民事優(yōu)先權法，歸到物權法中獨立一編，成為物權法的一個重要組成部分。

（一）為了解決我國民事優(yōu)先權立法散亂不全的需要解決我國民事優(yōu)先權立法存在的種種問題，根本的方法就是對現(xiàn)有有關民事優(yōu)先權立法進行分析、研 究、歸納、刪改、補充，制定一部既符合國際慣例，又適合中國國情的民事優(yōu)先權法，把分散在破產(chǎn)法、公司法、海商法、擔保法、保險法、商業(yè)銀行法、合伙企業(yè)法、工業(yè)產(chǎn)權法等中的民事優(yōu)先權的內容，集中起來加以研究和整合，統(tǒng)一規(guī)定在物權法中，作為物權法的一編，這樣就可以克服和防止民事優(yōu)先權立法存在散亂不全的狀況，易于人們了解和掌握。

第3篇 堅持和完善接待日制度 著力化解基層信訪問題

堅持和完善接待日制度 著力化解基層信訪問題

永安市地處閩中，轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），作為我省的老工業(yè)基地和十強縣市之一，由于長期積累的結構性、體制性等方面的矛盾和問題相對較多，加之在深化改革、加快發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多新情況、新問題，使我市信訪穩(wěn)定工作長期以來處于壓力大、任務重的狀況。為此，我市從增強黨的執(zhí)政能力，擴大黨的群眾基礎的高度，把能否做好信訪工作作為檢驗各級領導班子和領導干部執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要內容，立足于構建信訪工作的長效機制，以完善“市領導接待日”制度為抓手，不斷探索做好新形勢下信訪工作的新路子，進一步鞏固和發(fā)展了團結穩(wěn)定的政治局面，促進了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。 一、加強領導，不斷健全和完善“領導接待日”制度 我市于1989年開始建立每月15日為“市長接待日”的制度，由市政府市長、副市長輪流參加接訪?！笆虚L接待日”制度解決了當時大量的基層信訪問題，深受廣大市民的歡迎。在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，群眾反映的問題涉及面廣，需要參與協(xié)調的部門多，僅由政府一家領導參與接待顯得有些牽強，部分信訪問題也難以得到有效落實。1995年，市委、市政府經(jīng)反復研究決定，對“市長接待日”制度進行改進，改過去由市政府一家領導接訪為市委、人大、政府三家各安排一位領導聯(lián)合接訪，改稱“市領導接待日”。每年初對參加接訪的市領導做出全年計劃，每月按時通知市領導到信訪局參加接訪。由于近年來涉法信訪問題不斷增多，2000年，我市再次完善“市領導接待日”制度，另行安排二名律師參與接訪，對群眾反映的涉法信訪問題，提供法律咨詢，并為領導處理信訪問題提供決策參考。五年來，我市“市領導接待日”共接待人民群眾來訪1206批5858人。對每一個信訪問題，我們本著依法依規(guī)、合情合理的原則，攻堅克難，采取多種靈活變通的方法，有效化解了基層各類矛盾。 二、創(chuàng)新機制，保障“領導接待日”信訪事項有效落實隨著各個時期、各個階段市委、市政府中心工作的調整，新情況、新問題、新矛盾不時顯現(xiàn)出來，這就要求信訪工作必須與時俱進，開拓創(chuàng)新。只有處理好繼承與創(chuàng)新的關系，著眼于制度創(chuàng)新，才能不斷開創(chuàng)信訪工作新局面。針對我市信訪工作面臨的嚴峻形勢，我市堅持把信訪工作作為事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的大事來抓，按照“創(chuàng)新工作機制，重在解決問題”的指導思想，及時調整了信訪工作思路。經(jīng)市委常委會多次專題研究決定，對信訪工作體制和機制進行創(chuàng)新；對市信訪工作領導小組進行充實調整，由市委書記任組長，市長任第一副組長，市委副書記、市紀委書記任常務副組長，其他有關市領導任副組長，進一步加強對信訪工作的領導。同時決定，從2023年起，每年抽調2名市管后備干部到信訪局掛職鍛煉，這既有利于后備干部的成長，也解決了信訪局人手不足問題。2023年3月，市委、市政府制定了《關于進一步加強信訪工作的意見》，再次對原有的“市領導接待日”制度進行完善，建立了每月一次的重大信訪問題協(xié)調會議制度，于每月16日（“市領導接待日”次日）召開重大信訪問題協(xié)調會，專題研究解決重大信訪問題，力求及時化解矛盾，有效控制和減少我市群眾重復上訪和越級上訪，為“市領導接待日”確定的信訪事項作強有力的機制保證。為確保重大信訪問題協(xié)調會的權威和高效，會議由市長、市紀委書記、市委組織部長、市委政法委書記和有關市領導、單位負責人參加。市長為第一召集人，紀委書記為第二召集人，市長負責主持召開重大信訪問題協(xié)調會，在市長無法到會的情況下，由市委副書記、市紀委書記主持會議。除特殊情況外，市委、市政府每月15、16日兩天（即“市領導接待日”和重大信訪問題協(xié)調會期間）原則上不安排會議，為研究處理重大信訪工作提供了時間和組織保障。每月市領導接待日后，由信訪局負責對一個月來的信訪問題進行認真排查和梳理，并將需要提交協(xié)調會研究確定的信訪問題及其參加人員打印成會議通知，由市委辦、政府辦負責通知與會人員到會。協(xié)調會議后，及時形成《會議紀要》，以市委、市政府信訪工作領導小組的名義下發(fā)至各有關部門單位。各有關部門單位按協(xié)調會研究確定的信訪事項認真執(zhí)行，各負其責，抓好落實。去年3月份建立重大信訪問題協(xié)調會以來，共召開10次協(xié)調會協(xié)調55件信訪問題，其中，市長親自主持了8次協(xié)調會。此外，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和重點部門單位也建立了與“市領導接待日”相應的制度。這既有利于領導干部貼近群眾，拉近干部和群眾的距離，又有利于領導干部掌握第一手信息，把大量的社會矛盾和問題化解在基層。 三、強化督辦，確保信訪工作取得成效有好的機制和制度，如果督查督辦工作沒有落實到位，信訪問題沒有解決，群眾就會不斷重復上訪，甚至出現(xiàn)不相信當?shù)攸h委、政府的現(xiàn)象，從而引發(fā)越級上訪。為此，我市在《關于進一步加強信訪工作的意見》中，明確賦予信訪部門協(xié)調、督辦和責任追究建議權，以確保信訪事項逐項落實直至問題得到解決。一是協(xié)調權。對職責權限和性質明確的信訪事項，直接由信訪部門交責任單位辦理。對涉及兩個或者兩個以上部門單位的信訪事項，由信訪部門確定一個主辦單位，其他有關單位配合辦理。落實辦理情況由主辦單位負責反饋。對重大疑難信訪問題，提交重大信訪問題協(xié)調會研究解決。二是督辦權。對“市領導接待日”領導批辦件、上級黨政機關轉來的批辦件和查辦件，由信訪部門直接督辦，有關責任單位必須在規(guī)定時限內將處理落實情況書面反饋；對信訪部門排查的重大或疑難信訪問題，各有關責任單位必須按“五定”原則，在規(guī)定時限內將處理落實情況書面反饋。對辦理不符合要求的，退回重辦，各督辦事項的辦結率必須達到100%。對無法按期辦結的重大疑難信訪問題，責任單位應按反饋時限報告進展情況或說明原因。三是責任追究建議權。對信訪事項辦理不力，導致群眾重復上訪或越級集體上訪，造成不良影響的，由信訪局提出建議，給予有關責任單位的主要領導或分管領導效能告誡，直至社會治安一票否決。 “市領導接待日”和重大信訪問題協(xié)調會雙管齊下，使98％以上的信訪問題被化解在基層，取得良好成效。 第一，有利于各級領導及時掌握信訪信息。提交協(xié)調會研究的絕大多數(shù)是群眾當月反映的重大疑難信訪問題，有些是涉及面廣的共性問題。例如：近年來，我市連城機場支前民兵反映1969年參加連城機場建設后患矽肺病，生活困難，要求解決治療矽肺病費用和給予定期生活補助等問題，每年全國、全省重大會議期間，我市的支前民兵都想趁機越級集體上訪。對此，我市黨委、政府高度重視，逐一摸清支前民兵的姓名、住址等基本情況，進行登記造冊。支前民兵所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道隨時掌握支前民兵串聯(lián)上訪動態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭，及時派工作組有針對性地做好宣傳解釋和穩(wěn)定工作，把越級上訪苗頭遏制在萌芽狀態(tài)。 第二，有利于提高信訪件辦結質量和辦結率。未實施協(xié)調會以前，“市領導接待日”領導批辦件、上級黨政機關轉來的批辦件和查辦件的辦結率基本在95%－97%之間，且反饋質量不高，不同程度存在應付了事現(xiàn)象。協(xié)調會制度的實施，不僅辦結率達到100%，而且信訪案件的辦結質量明顯提高，重復上訪的比例從原來的9.63%下降到3.79%，我市群眾越級上訪大幅飆升的勢頭得到有效遏制。 第三，有利于提高黨和政府威信。通過協(xié)調會制度，解決了一些時間跨度大，橫向幅射寬、處理難度大、久拖不決的信訪問題。使群眾增強了對黨和政府的信任，提高了黨和政府的威信。例如，我市作為全國林改試點，林權制度改革力度大，進展快，成效好，但在林權換發(fā)證過程中也引發(fā)了一些農(nóng)村群眾上訪。去年6月，我市某鎮(zhèn)三個村的村民共100多人到市政府集體上訪，反映這些村不按一戶一證的林改政策，擅自將毛竹山林權證聯(lián)戶做給部分村民，要求糾正。市里立即組織工作組駐村，按多數(shù)村民的意愿將林權證發(fā)放到戶，妥善化解了一起群體性事件。由于我市市委、市政府的高度重視，妥善處理好集體林權制度改革與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、保持農(nóng)村穩(wěn)定的關系，積極化解林改引發(fā)的矛盾糾紛和群體性事件，沒有出現(xiàn)一件越級集體上訪事件，保證了我市集體林權制度改革的順利進行。第四，有利于維護信訪群眾的合法權益，從而維護社會穩(wěn)定。通過協(xié)調會制度，能夠及時、妥善地解決群眾反映的熱點、難點問題，有效維護了信訪群眾的合法利益和社會穩(wěn)定。例如，我市市屬企業(yè)職工400多人到市政府集體上訪，要求解決住房工齡補貼問題。市重大信訪問題協(xié)調會研究決定，由經(jīng)貿局牽頭，財政、房管等部門參加，組成工作組，核實好能變現(xiàn)的資產(chǎn)，作為專項資金用于發(fā)放企業(yè)職工住房工齡補貼。至去年底，已變現(xiàn)資產(chǎn)580.75萬元，全部發(fā)放到位，及時穩(wěn)定了職工的思想情緒，有力地維護了企業(yè)職工的合法權益和當?shù)氐纳鐣€(wěn)定。

第4篇 關于開展 補齊短板，完善制度活動的通知

關于開展 “補齊短板，完善制度”活動的通知

公司各部門、各單位：

為鞏固前階段“找補短板，提質提能”活動取得的成果，進一步提升各部門（單位）以及公司管理能力和工作水平，結合公司2023年黨風廉政建設工作安排，經(jīng)公司領導同意，決定開展“補齊短板，完善制度”活動（也作為今年的專項效能監(jiān)察活動），現(xiàn)提出工作要求如下：

一、活動目的

通過開展專項活動，推動各部門、各單位對各類短板、問題的整改落實，重點檢查各項工作、業(yè)務流程是否有制度依據(jù)，全面糾正制度不落實、執(zhí)行不到位的現(xiàn)象，努力形成按制度辦事、靠制度管人，用制度規(guī)范權力運行的良好機制，為公司進一步防范經(jīng)營風險提供保障。

二、活動步驟

2023年以來“補齊短板，完善制度”的情況，主要包括：

1、自查。8月―9月。一是各部門、各單位根據(jù)前階段“找補短板，提質提能”活動中發(fā)現(xiàn)的制度缺失、不完善方面的短板和問題，對現(xiàn)有規(guī)章制度進行一次全面梳理，對照上級和公司制度體系建設的要求，及時制定健立和完善制度的時間和計劃。二是要針對制度執(zhí)行過程中的短板，如有章不循、執(zhí)行不力等現(xiàn)象，建立健全問責、獎懲制度，明確相關人員責任，不斷強化人員按章辦事的意識。

各部門、各單位根據(jù)自查情況列出需要制定和完善的制度清單，明確制定和完善制度的具體時間進度，9月15日前上報公司，由黨群工作部匯總后交公司領導審核。

2、整改完善。各部門、各單位按照制度清單明確的時間，認真進行相關制度的制定和完善。公司將在年底組織職能部門檢查落實情況。

公司黨群工作部

2023年8月18日

附件：“補齊短板，完善制度”活動登記表格

第5篇 完善制度體系規(guī)范

完善制度建設 構建科學制度體系

制度是依法行政的重要保障,是政府的執(zhí)行力引擎,也是保證一個單位規(guī)范化建設和正常運轉的重要措施。

今年9月,我辦新領導班子上任后,在梳理和總結已有制度的基礎上,根據(jù)財政監(jiān)督工作和行政管理的需要和我辦實際情況,開展了建立和完善專員辦各項規(guī)章制度,構建科學制度體系的工作。

我辦從基本工作規(guī)則、監(jiān)督檢查規(guī)則、行政管理和政治業(yè)務學習等方面入手,遵循草稿擬定、意見征求以及專員會議審議的程序,制定和修訂了專員辦規(guī)章制度10余項。

在組織修訂和完善制度工作中,得到了辦領導的高度重視和全辦人員的大力支持。

解文鈺副專員在一個月內先后主持召開了四次專員辦公會議,研究和討論完善專員辦制度建設的總體思路和具體工作方案,并將各項規(guī)章制度的制定和修訂同相關處室職能聯(lián)系起來,使各項制度規(guī)定具有更強的實際性和可操作性。

第一,根據(jù)《財政部專員辦工作規(guī)則》(財人[2008]71號)的基本精神和原則,制定了《山西專員辦工作規(guī)則》。

這一規(guī)則作為山西專員辦各項工作的基本準則,從領導職責、會議制度、公文審批、請示匯報、協(xié)調督查、審批制度、保密制度、作風紀律等方面對行政管理和業(yè)務工作提供了指導和規(guī)范,彌補了一直以來我辦基本工作準則的缺失。

第二,財政監(jiān)督檢查是專員辦的主要業(yè)務工作,為了進一步規(guī)范財政檢查工作,提高工作效率,制定了《山西專員辦實施財政檢查工作檢查、審理、處理“三分離”辦法》、《山西專員辦專項檢查工作規(guī)程》、《山西專員辦專項檢查方案制定細則》、《山西專員辦財政檢查工作底稿編制和管理規(guī)則》、《山西專員辦聘用外部專業(yè)人員參加財政專項檢查工作管理暫行辦法》等一系列制度。

這些制度從方案制定、底稿編制、審理處理為財政檢查工作提供了全面、詳細的指導,要求檢查人員依程序檢查、按規(guī)則行政。

第三,在原有的行政管理制度基礎上,根據(jù)我辦當前的工作實際修訂了《山西專員辦差旅費報銷辦法》、《山西專員辦財務管理辦法》、《山西專員辦財務人員崗位責任制度》,制定了《山西專員辦財政監(jiān)督工作報表填報實施細則》、《山西專員辦財務信息公示制度》,為我辦進一步完善行政管理和內部工作機制提供了良好的制度保障。

同時,為了提高全辦干部的政治理論素養(yǎng)和業(yè)務能力,推進學習型機關建設,制定了《山西專員辦政治業(yè)務理論學習制度》,有利于全辦形成良好的學習氛圍。

通過已公布的各項基本制度,以及正在制定和修改中的相關配套規(guī)定,我辦的制度體系已初步形成。

在推進財政科學化精細化管理的精神指導下,從強化制度建設入手,堅持以制度管人、按程序辦事,不斷建立健全我辦的制度體系,必將為充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢,依法、高效地開展財政監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

第6篇 檢察院提升機關效能完善三項制度實施方案

檢察院提升機關效能完善三項制度實施方案

為進一步提升市院機關服務水平和服務質量，切實提高機關效能，根據(jù)市機關效能建設領導小組辦公室《關于進一步建立健全并落實“三項制度”實施方案》的要求，制定本實施方案。

一、工作目標

以鄧小平理論和“____”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，建立健全并落實“首問責任制、限時辦結制、責任追究制”（以下簡稱“三項制度”），強化機關干部責任意識、服務意識和效能意識，力爭在短時間內實現(xiàn)機關工作作風明顯改進，機關效能和公共服務質量明顯提高。

二、工作內容

（一）建立健全并落實首問責任制

一是首問責任人應熱情接待、認真辦理或引導、跟蹤辦理有關事項。二是首問責任人對屬于自己承辦的事項應立即接辦；對不屬于自己承辦的事項，應將辦事人員引導至承辦人，或將有關事項轉交承辦人；承辦人不在崗的，或承辦人一時不明確的，首問責任人應當代為接收、轉交，負責跟蹤辦理。對不屬于本機關職責范圍內的事項，應當向辦事人員說明理由，告知該事項的具體負責部門和聯(lián)系方式，并盡可能給予指導和幫助。三是首問責任人應當對接待辦理事項進行登記，注明姓名或單位名稱、住址、聯(lián)系電話，辦理事項，所收材料的名稱、數(shù)量，以及首問責任人、承辦人、聯(lián)系電話、處理情況等相關信息。四是控申等窗口工作人員要實行掛牌上崗，公示姓名、職務、崗位、業(yè)務范圍及投訴方式。

（二）建立健全并落實限時辦結制

一是對各類涉檢事項，按照有關法律規(guī)定的時限辦理；對來信來訪、舉報投訴的答復，要按照法律規(guī)定的時限辦理。二是執(zhí)行上級機關各項重大決策，要及時部署和落實，要在規(guī)定的時間內以最快的速度完成；涉及重大事項需向上級機關請示報告的，要在規(guī)定的時間內以最快的速度予以上報；對下級機關請示性事項要及時研究，并在規(guī)定的時間內以最快的速度作出明確答復。三是工作人員應當遵守紀律，堅守工作崗位，業(yè)務工作要實行ab角制，做到相互補位，或實行一崗多責，一崗多能，確保各項工作正常運轉。四是要將各類涉檢事項的限時辦結時間、辦事程序和所需材料等，按照政務公開的有關規(guī)定向社會公告。

（三）建立健全并落實責任追究制

對機關及工作人員因故意或過失不履行或不正確履行規(guī)定的職責，造成違反法律、法規(guī)、規(guī)定或有關制度的事實，以致影響機關工作質量和工作秩序，影響經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，給行為對象或國家、社會及公共利益造成不良后果的，將按照高檢院和省人大關于責任追究的有關規(guī)定給予相應處理。

三、方法步驟

（一）建立健全制度。各部門要按照法律規(guī)定的和執(zhí)法規(guī)范的要求，在原有基礎上，健全“三項制度”的內容。

（二）抓好制度落實。各部門要在第二季度對近年來落實“三項制度”的情況進行一次自查。

（三）強化監(jiān)督檢查。院效能辦和督察辦在第三季度，將組織對控申首辦信訪件等事項進行“三項制度”落實督察，并通報督察情況。

第7篇 逐步建立完善農(nóng)村金融組織法律制度的思考

近年來，我國農(nóng)村金融組織經(jīng)歷了多次變革，最終初步形成了以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行為主體的農(nóng)村正規(guī)金融組織體系，但法律制度對農(nóng)村金融的抑制現(xiàn)象并沒有改變。我國農(nóng)村金融組織法律制度存在產(chǎn)權結構和組織形式過于單一、監(jiān)管制度失衡、法律供給滯后等諸多問題。為加強農(nóng)村金融的支農(nóng)功能，必須降低農(nóng)村金融組織準入門檻，確立民間金融組織的合法地位，完備各種農(nóng)村金融組織法律，改進對農(nóng)村金融組織的管制方式，以新的完備的農(nóng)村金融組織法律體系推動農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)村金融；金融組織法律制度；金融風險

農(nóng)村金融組織法律制度是指有關農(nóng)村金融組織的地位、職能、權利和責任以及他們彼此間關系的正式安排和行為規(guī)則。當前，我國農(nóng)村金融活動都以間接金融為主，其特征是以銀行業(yè)金融組織作為農(nóng)村地區(qū)的基本金融主體，以信貸供求作為農(nóng)村地區(qū)的基本活動。目前，中國在農(nóng)村地區(qū)從事金融活動的銀行類金融機構有四家，即中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行。但近幾年來，農(nóng)業(yè)銀行逐步撤出農(nóng)村金融市場，減少了農(nóng)村金融供給；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒能有效發(fā)揮對農(nóng)業(yè)投入的資金聚集效應；農(nóng)村信用合作金融機構受限于自身規(guī)模問題，難以滿足農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的資金需求；郵政儲蓄銀行支農(nóng)力度很小，覆蓋率不高；農(nóng)村民間金融雖然活躍，但并沒有取得合法地位?？梢哉f，由于制度缺陷，當前中國農(nóng)村金融供給與金融需求的矛盾十分突出。

一、我國農(nóng)村金融組織法律制度存在的缺陷

（一）農(nóng)村金融組織產(chǎn)權結構和組織形式過于單一，效率低下

金融組織要保持較高的效率性，就必須使產(chǎn)權結構多元化和明晰化，有充分的競爭和嚴格的破產(chǎn)約束，但從目前情況看，農(nóng)村金融組織制度無論是產(chǎn)權結構、管理體制、分配制度，還是組織結構都帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，組織形式以國有或準國家金融組織占壟斷地位，產(chǎn)權結構以國有或集體所有占絕對優(yōu)勢。我國農(nóng)村雖然試驗引進和建立了一些外資金融機構，恢復和建立合作金融組織，力圖打破國有銀行“大一統(tǒng)”的單一格局。但非公有制金融結構無論是數(shù)量還是規(guī)模都很小。與此同時，民營資本進入金融領域仍然十分困難。雖然民間金融組織在我國一直作為地下金融組織生存．但沒有得到法律的認可。當前，在我國絕大多數(shù)的農(nóng)村還缺乏甚至沒有其他的非銀行金融組織。因此，我國農(nóng)村金融組織形式單一的現(xiàn)狀還沒有得到根本扭轉。

（二）監(jiān)管制度失衡，支農(nóng)功能弱化

近年來隨著各國對金融監(jiān)管理論的發(fā)展，維護合理競爭的金融市場秩序逐漸成為金融監(jiān)管的主要目標，認為沒有金融效率的金融安全并非真正的持久的金融安全。雖然我國在經(jīng)濟體制改革中一貫堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，然而在金融體制改革中，卻一直過分的強調金融安全而忽視金融效率。利用國家主體的優(yōu)勢地位，通過宏觀調控與法律手段，禁止民間金融組織進入金融市場，長期對農(nóng)村金融組織的設定較高的準入門檻，而且對農(nóng)村金融組織的業(yè)務活動和金融工具都進行嚴格的限定，以犧牲農(nóng)村金融效率換取農(nóng)村金融安全?！吨袊嗣胥y行法》和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》作為銀行業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)，對金融效率卻只字未提，均將“防范和化解金融風險”作為監(jiān)管首要目標。顯然，當前我國的農(nóng)村金融管制目標顯然不適應農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展的要求。

（三）金融組織法律供給滯后，相關法律、法規(guī)之間不協(xié)調

目前我國有關農(nóng)村金融組織的相關規(guī)定大多以政府經(jīng)濟政策的形式予以頒布，相比法律形式，政策缺乏公共性。如從政策制定的主體和程序上還可以看出缺乏救濟性，受到侵害的利益主體無法宣示自己的權利，找不到獲得司法力量支持的通道。

首先，相關金融法律、法規(guī)缺位，導致農(nóng)村政策性銀行經(jīng)營行為缺乏法律規(guī)制，其合法權益得不到有效保障，經(jīng)營自主權易受干預，直接影響到政策性金融的生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展。

其次，農(nóng)村合作性金融組織立法也存在缺位。雖然截止20__年末，農(nóng)村信用社的農(nóng)業(yè)貸款余額1.43萬億元，占其各項貸款的比例為46%，占全國金融機構農(nóng)業(yè)貸款的比例為93%。農(nóng)戶貸款余額1.22萬億元，農(nóng)戶貸款戶數(shù)超過7742萬戶，占全國農(nóng)戶數(shù)的比例為33%。農(nóng)村信用社已逐步成為農(nóng)村金融的主力軍，但目前還沒有一部專門法律對農(nóng)村信用社的性質、內部治理結構、日常運營機制等進行嚴格界定。雖然我國近期通過了《農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》，但是在這部法律以及全國人大的司法解釋中，并沒有明確農(nóng)民現(xiàn)在有組建自己的金融合作組織的權利。

再次，對于創(chuàng)新的農(nóng)村金融組織均沒有制定相應的法律。截至20__年底，全國共有31家新型農(nóng)村金融機構開業(yè)，其中村鎮(zhèn)銀行19家，貸款公司4家，農(nóng)村資金互助社8家。這31家 機構的資產(chǎn)總額達7.67億元，累計發(fā)放貸款3.98億元。這些新型農(nóng)村金融機構提升了其所在地區(qū)“三農(nóng)”的金融服務水平。但當前沒有相關法律規(guī)范這些創(chuàng)新的農(nóng)村金融組織，如果適用《商業(yè)銀行法》對這些組織要求太高而不利于激活農(nóng)村金融市場；不適用《商業(yè)銀行法》又沒有其他專門法律法規(guī)來調整，也不利于農(nóng)村金融的穩(wěn)定和發(fā)展。

二、新時期農(nóng)村金融需求與供給的特點

（一）新時期農(nóng)村金融需求特點

首先，信貸需求方面。20__年2月，***提出建設社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略任務，建設社會主義新農(nóng)村必須要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調整農(nóng)業(yè)結構，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力加強農(nóng)村基礎設施的建設。由此可知，我國新農(nóng)村建設中的資金需求主體是農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)村合作組織，還有農(nóng)村基礎設施建設。由于農(nóng)村經(jīng)濟主體的性質、活動內容和規(guī)模不同，其金融需求表現(xiàn)出資金需求量大幅增加、多元化和多層次性的特征。據(jù)統(tǒng)計：20__年，我國有2.5億農(nóng)戶，占全國城鄉(xiāng)家庭戶數(shù)的70%左右。因此，有效地開放農(nóng)戶的金融需求是農(nóng)村金融發(fā)展的源泉和動力。根據(jù)農(nóng)戶的金融需求特征，可以分為貧困戶、溫飽型農(nóng)戶和市場型農(nóng)戶；農(nóng)村企業(yè)可以分為農(nóng)村資源型小企業(yè)和龍頭企業(yè)。不同的農(nóng)戶與不同的農(nóng)村資源企業(yè)對金融的需求是不一樣的。因此，農(nóng)村金融市場的信貸需求已經(jīng)日益變的多樣化。

其次，保險需求方面。農(nóng)村地區(qū)的保險需求主要源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的自然和市場的雙重風險以及由于缺乏各種社會保障制度而導致的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面的風險。此外，農(nóng)村一、二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的市場化、城鎮(zhèn)化過程也催生了不同的保險需求。具體而言，農(nóng)村保險需求可以分為農(nóng)業(yè)保險需求、農(nóng)民的人生保險需求。農(nóng)業(yè)保險需求是我國農(nóng)村基本的保險需求。農(nóng)業(yè)保險業(yè)在化解自然和市場雙重風險方面具有重要作用，它能通過及時充分的保險賠款，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以迅速恢復，減少農(nóng)民收入波動，安定農(nóng)民生活，增加農(nóng)村消費，保障農(nóng)業(yè)投資安全，減輕政府在災后籌措救災的財政負擔，保障災后損失得到穩(wěn)定的補償，增強農(nóng)業(yè)防災抗損的能力。我國已經(jīng)進入老齡化社會，長期的計劃生育政策使得農(nóng)村家庭小型化，再加上部分青壯年農(nóng)民從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，使得農(nóng)村的老齡化問題更加嚴重，因此，農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險將擁有廣闊的發(fā)展空間。此外，城市化進程加快，失去土地農(nóng)民的養(yǎng)老保險需求更為突出。在農(nóng)村傳統(tǒng)體制下，農(nóng)民失去了土地也就喪失了最基本的保障，也給社會增添了不穩(wěn)定因素。

（二）新時期農(nóng)村金融供給特點

我國農(nóng)村(正規(guī))金融體系包括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行、農(nóng)業(yè)保險以及農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行。由于20__年成立的郵政儲蓄銀行支農(nóng)力度很小，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營規(guī)模仍比較小，覆蓋率低。雖然包括上述金融體系，我國農(nóng)村金融機構目前主要還是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行及其農(nóng)村信用社在發(fā)揮服務“三農(nóng)”作用。

從農(nóng)村金融機構的貸款業(yè)務來看：在現(xiàn)行政策性金融體制下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國的政策性銀行，僅承擔糧棉油儲備等貸款業(yè)務，事實上成了糧食部門的財務主管，根本沒有同農(nóng)戶發(fā)生借貸關系。雖然20__年銀監(jiān)會批準了其承擔農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款和農(nóng)村基礎建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的貸款，但是由于資金來源成本高、風險較大、周期長、收益慢等多種原因影響，新業(yè)務也沒有很好的開展起來。截止20__年末，累放貸款10224億元，其中糧棉油收購貸款8727億元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營貸款1051億元，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設貸款446億元，呈現(xiàn)出一體獨大，兩翼偏小的局面。

（三）新時期農(nóng)村金融供需矛盾分析

縱觀我國農(nóng)村金融供求的矛盾，無論是總量、結構的錯位，還是區(qū)域布局和服務對象的錯位，實質上是沒有從農(nóng)村經(jīng)濟主體的實際需求出發(fā)，導致農(nóng)村金融供給的市場失靈。

從農(nóng)村金融發(fā)展成功的國家來看，由于農(nóng)村金融市場是一個信息不對稱、不完全競爭的市場，貧富收入差距大，單純依靠市場機制或政府干預來調節(jié)農(nóng)村金融供求均衡是很難起作用的，各國基本上是采取政府適當介入的保護措施來調節(jié)農(nóng)村金融供求的均衡。市場發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略要求政府與市場合理分工。從我國的現(xiàn)實國情來看，政府應僅在市場失靈——純粹的公共產(chǎn)品、具有外部性的經(jīng)濟活動、農(nóng)村基礎實施服務、不完善的信息——的場合進行干預，應致力于消除農(nóng)村金融領域的不完全競爭和非對稱信息，以提高獲得正規(guī)信貸的可能性，應致力于農(nóng)村金融資源效率的提高，還應從長遠的角度構建規(guī)范的激勵約束機制并完善農(nóng)村金融法規(guī)體系，以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會福利的提高。因此，我們應該結合新時期我國農(nóng)村金融市場的特點，從法律制度角度為提高農(nóng)村金融市場的活力與效率進行進一步的改革與完善。

三、逐步完善我國農(nóng)村金融組織法律制度的建議

（一）降低農(nóng)村金融組織準入門檻

目前，我國對農(nóng)村金融實行較為嚴格的管制政策，農(nóng)村金融機構準入門檻較高。其結果必然導致農(nóng)村金融組織單一，不能形成有效的市場競爭，進而導致金融市場不發(fā)達、金融工具種類少、金融資金不足。最終影響農(nóng)村金融的服務效率和對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。根據(jù)“金融抑制”理論，金融與經(jīng)濟發(fā)展之間有相互促進、相互制約的作用。對農(nóng)村金融管制過嚴，會對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生“負收入效應，負儲蓄效應，負投資效應和負就業(yè)效應等方面的負效應”。因此，我國應適當調整農(nóng)村金融組織市場準入條件，降低農(nóng)村金融組織的最低注冊資本要求、鼓勵多種資本進人農(nóng)村金融市場、允許組建多種形式的農(nóng)村金融組織、放寬農(nóng)村金融組織經(jīng)營范圍和業(yè)務活動等，探索發(fā)展適合農(nóng)村特點的新型農(nóng)村金融組織，推進多層次資本市場體系建設。擴大直接融資規(guī)模和比重，以解決農(nóng)村金融組織網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題?？傊?，要建立一個組織機構多元化、市場體系多層次化的農(nóng)村民間金融組織，解決農(nóng)村和農(nóng)民融資難的問題。當前，在政策上降低農(nóng)村金融準入門檻的目標已經(jīng)日益清晰，但還需要從法律上把較低的農(nóng)村金融準入門檻規(guī)范確定下來。

（二）確立部分民間地下金融組織的合法地位

在農(nóng)村地區(qū)，尤其是在東部沿海地區(qū)，民間金融一直在發(fā)展。據(jù)中央財經(jīng)大學金融學院李建軍的《中國地下金融調查》顯示，目前中國地下信貸的規(guī)模大概介于7405億元至8164億元之間，地下融資規(guī)模占融資規(guī)模的比重為28.07％。雖然民間地下金融組織在擴大農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營資金、活躍農(nóng)村金融市場、提高金融效率、促進農(nóng)村個體經(jīng)濟發(fā)展等方面起了積極作用，但因其運行不規(guī)范、存貸款利息過高弊端、潛在的金融風險過大等問題，一直以灰色狀態(tài)生存，缺乏相關法律保障，其尷尬的地位不利農(nóng)村金融的穩(wěn)定和發(fā)展。應通過立法的形式明確部分民間地下金融組織的合法地位，將其納入法制化管理的范圍中來。這樣有利于擴大農(nóng)村金融市場供給，減少金融風險，消除社會不穩(wěn)定隱患。對于農(nóng)村個人之間出于自愿互助性質的借貸行為應更多的依據(jù)《民法通則》、《合同法》進行管理，而不是嚴格限制；對于農(nóng)村民間中介借貸組織，則必須通過法律制度加以引導和規(guī)范其合理結構，以維護農(nóng)村金融安全。

（三）建立各種農(nóng)村金融組織法律制度

首先，要通過立法規(guī)劃對各種農(nóng)村金融組織的立法予以統(tǒng)籌安排，解決我國當前農(nóng)村金融組織立法形式上法律不完善的問題。

其次，可以參考國際通行的做法和美、日等同的經(jīng)驗，我國農(nóng)村金融組織立法應采取“一種銀行制定一種法”的形式，即在《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》的基礎上根據(jù)“突出特性、協(xié)調統(tǒng)一”的原則分別制定具體有針對性的農(nóng)村金融機構組織法律，如《合作制銀行法》、《農(nóng)村非銀行金融組織法》等。

最后，在“一種銀行制定一種法”的基礎上，根據(jù)實際需要，為進一步落實法律，從不同層次上制定下位法規(guī)，創(chuàng)建一個內部相互協(xié)調的法律體系。

只有加快相關的立法工作，才能在統(tǒng)一的法律框架下允許多種組織機構進人農(nóng)村金融市場，開展多種形式的金融活動，加強有效競爭，促進我國農(nóng)村金融組織的正常、健康、有序發(fā)展。

（四）改進對農(nóng)村金融組織的管制方式

金融管制的目的不是壓制和禁止，而是在于建立一個安全、有序、公平、競爭的金融市場，防范金融風險，引導金融組織更好的、更安全的經(jīng)營，以及保護金融組織的合法權益。

隨著國家對農(nóng)村政策的轉變，對農(nóng)村資金的投入加大，原先的管制模式已不適應現(xiàn)在農(nóng)村金融和農(nóng)村金融組織的發(fā)展。針對農(nóng)村不同類型、不同性質的金融組織，要根據(jù)其特點制定相應的管制模式。對農(nóng)村非正規(guī)金融組織的管制，既要維護農(nóng)村金融安全，也要考慮是否可以通過事后的司法救濟達到管制的目的。因為不審慎的管制，不但無助于使金融組織的行為理性化，反而可能成為農(nóng)村金融發(fā)展的障礙。相反，合理的管制理念和方式會促進農(nóng)村金融組織的發(fā)展，進而促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

對農(nóng)村金融組織的管制，首先要以法律作為主線，明確規(guī)定管制主體、管制范圍、管制程序、管制權利和義務，進行公正和公開的管制活動。在保障農(nóng)村金融安全的同時，提高農(nóng)村金融活動的效率。其次，要根據(jù)風險狀況建立一整套管制標準和措施。另外，要讓資不抵債的農(nóng)村金融組織通過重組、關閉等方式及時退出金融市場。最后，優(yōu)化農(nóng)村金融機構的外部運行環(huán)境，加強法人內部治理。要實現(xiàn)農(nóng)村金融機構改革的總體目標，就必須圍繞管理機制、產(chǎn)權問題、法人治理結構、人員素質等方面加強內部管理，提高金融服務效率。

第8篇 試論離婚中補償制度的完善

試論離婚中補償制度的完善

中國的傳統(tǒng)家庭是一方主內、一方主外。主內的一方，將其全部或大部分精力投入家庭事務，不用外出掙錢；主外的一方，將其全部或大部分精力投入工作，掙錢養(yǎng)家。

通常是男方在外掙錢，女方操持家務。這樣的一種模式在新中國成立后遭到了前所未有的挑戰(zhàn)和變革，主內的一方已不再一定是女方，主外的一方也不一定是男方，主內主外的責任也不再是單一的操持家務或外出掙錢，操持家務者亦可外出掙錢，外出掙錢者亦可操持家務。

由于這種家庭成員的分工變革，夫妻中任何一方對對方的依賴性正日趨減弱。但由于家庭中撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人等問題的出現(xiàn)，夫妻對家庭的義務并沒有減弱，他們必須共同擔負起家庭的責任。

而往往就在這些問題上容易出現(xiàn)貢獻不均，這種貢獻不均又勢必導致夫妻在離婚時多了一項爭議焦點，即離婚時盡較多家庭義務的一方有無向另一方請求補償?shù)臋嗬?。《婚姻法》第四十條規(guī)定：夫妻書面約定婚姻關系存續(xù)期間所得的財產(chǎn)歸各自所有，一方因撫育子女、照料老人、協(xié)助另一方工作等付出較多義務的，離婚時有權向另一方請求補償，另一方應當予以補償。

這是離婚中補償制度首次被立法認可，從而確立了離婚糾紛中新的焦點。它使得盡較多家庭義務的一方在夫妻書面約定婚姻關系存續(xù)期間所得的財產(chǎn)歸各自所有的情形下有了向另一方請求補償?shù)姆梢罁?jù)，這是《婚姻法》的一大進步，體現(xiàn)了法與情的辯證統(tǒng)一。

筆者在為設立補償制度大聲喊好的同時，也深深感到實現(xiàn)請求補償權的艱難。

一、現(xiàn)行離婚中補償制度的缺陷根據(jù)《婚姻法》第四十條的規(guī)定，夫妻只有書面約定婚姻關系存續(xù)期間所得的財產(chǎn)歸各自所有，盡較多家庭義務的一方才有權向另一方請求補償。由于夫妻婚前財產(chǎn)為法定的個人財產(chǎn)，因此夫妻只要約定婚姻關系存續(xù)期間所得的財產(chǎn)歸各自所有，他們的財產(chǎn)就完全歸個人所有。

《婚姻法》第四十條的規(guī)定實質是將請求補償僅僅局限在了夫妻財產(chǎn)完全歸個人所有的情形中，對夫妻財產(chǎn)完全共有或部分共有、部分個人所有的情形沒有作出規(guī)定。現(xiàn)行離婚中補償制度與夫妻財產(chǎn)制緊緊聯(lián)系在一起，其結果必然導致不同夫妻財產(chǎn)制下請求補償權的不同命運，這不利于補償制度平衡當事人權利義務作用的發(fā)揮。

補償權的設立是實現(xiàn)公平原則的需要。由于當事人雙方在承擔義務或享受權利等方面的不公平，少承擔義務或多享受權利的一方給另一方適當補償就成了維護權利義務平衡的有效途徑。

從這個意義上講，請求補償權能否實現(xiàn)，關鍵應看當事人雙方在承擔義務或享受權利方面是否公平。公平就不存在補償，不公平就理應補償。

如果僅因夫妻財產(chǎn)制的不同導致盡較多家庭義務一方在請求補償權的實現(xiàn)上得到不同的法律后果，這在情理上讓當事人也難以接受。離婚中補償制度的完善方向應是不分夫妻財產(chǎn)制，僅按權利義務是否公平?jīng)Q定補償權的有無，即在夫妻財產(chǎn)完全共有或部分共有、部分個人所有情形下，同樣可用補償制度來救濟。

二、離婚中補償制度實現(xiàn)的障礙及分析在夫妻財產(chǎn)完全共有或部分共有、部分個人所有情形下建立補償制度，這在目前仍存在以下三個方面的障礙：

（一）在夫妻財產(chǎn)完全共有的情形下，理論上不存在夫妻對家庭所盡義務的不平等。這種情形下，夫妻中任何一方所盡的義務都會被視為夫妻雙方共同所盡的義務。

原因是，夫妻中任何一方無論是以財產(chǎn)形式盡義務，還是以勞動形式盡義務，他用于盡義務的財產(chǎn)或勞動都為夫妻共有。以財產(chǎn)形式盡義務的，由于財產(chǎn)屬于夫妻共有，因此用于盡義務的財產(chǎn)有一半屬于另一方，從這個意義上講，另一方也是盡義務的，而且盡的義務量與實際盡義務的一方相等。

以勞動形式盡義務的，由于勞動的共有，一方的勞動也應視為夫妻雙方的共同勞動，所以任何一方盡義務都意味著另一方也盡了平等的義務。因此，在夫妻財產(chǎn)完全共有的情形下，理論上不存在夫妻對家庭所盡義務的不平等，當然就更談不上補償一說了。

第9篇 陪審員制度的完善

人民陪審員制度,是由依法定程序產(chǎn)生的人民陪審員依法參加人民法院審判活動并與法官享有同等權利的司法制度。其主要價值是利用普通群眾有別于職業(yè)法官的生活經(jīng)驗、民間智慧和專業(yè)知識,提高對案件事實的審判效率,以達到弘揚司法民主、促進司法公正、保證司法廉潔、增強司法權威的目的。

我國人民陪審員制度的法律追溯及現(xiàn)狀

我國第一部憲法­­­­——五四憲法第75條提出:人民法院審判案件依照法律實行人民陪審員制度。七五憲法第25條第三款規(guī)定:檢察和審理案件,都必須實行群眾路線,對重大的_刑事案件,要發(fā)動群眾討論和批判。七八憲法第41條第二款規(guī)定:人民法院審判案件,依照法律規(guī)定實行群眾代表陪審的制度。對于重大的_案件和刑事案件,要發(fā)動群眾討論和提出意見。而恰恰是現(xiàn)行憲法即八二憲法卻未對人民陪審員制度作出規(guī)定。但現(xiàn)行的《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》都分別規(guī)定:人民法院審判第一審案件實行人民陪審員制度,必要時可由審判員、陪審員組成合議庭。但以上所有法律都未對如何實施人民陪審員制度做出具體的規(guī)定。

2004年8月28日,全國人民代表大會常務委員會通過了我國歷史上第一部關于人民陪審員制度的單行法律——《關于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《決定》),最高人民法院、司法部先后出臺了《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》、《最高人民法院關于人民陪審員管理辦法(試行)》、《最高人民法院關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定》。從2005年起,人民陪審員制度開始全面有序進行 。

盡管出臺了一系列的法律和制度,但人民陪審員制度在法律和實踐中仍存在大量缺陷,司法界關于人民陪審員制度的利與弊的爭論一直沒有停止。目前存在的主要問題是:法律制度不完備;陪審員履職往往流于形式,有時只是為了組成合議庭,解決審判力量不足的問題;陪審員日常管理工作機制不完善;人民陪審員履行職責的經(jīng)費難以保障等等。

人民陪審員“倍增”計劃,且行且謹慎

2023年5月23日,在北京召開的全國人民陪審工作電視電話會上,提出了“加強組織領導、做好選任工作、健全工作機制的要求”。在“做好選任工作” 方面,要求各級人民法院實現(xiàn)人民陪審員數(shù)量翻一番,還可以結合本地實際,根據(jù)條件按照本院法官人數(shù)2倍的比例增補;要注意提高基層群眾特別是工人、農(nóng)民、進城務工人員、退伍軍人、社區(qū)居民等群體的比例,確?；鶎尤罕娝急壤坏陀谛略鋈嗣衽銓弳T的三分之二。會后地方各級人民法院積極貫徹落實這次電視電話會議精神,主要落實的是“倍增” 計劃。有的法院人民陪審員人數(shù)已提前達到現(xiàn)任法官人數(shù)的2倍甚至3倍。

筆者認為,這樣盲目追求人民陪審員人數(shù)的“倍增”計劃是不合理甚至不合法的。主要有以下三個方面的原因:

首先,比起人民陪審員,當前基層人民法院審判人員特別是民事審判人員嚴重不足的問題更值得重視和解決。人民陪審員只是在庭審時參與案件的審理,而審判員除了組織庭審外,開庭前后還有大量的工作要做,任務更艱巨,工作更繁重。好多法官超負荷工作,工作壓力非常大。

其次,關于人民陪審員名額的確定問題。《人民陪審員管理辦法(試行)》第五條規(guī)定,基層人民法院“在不低于所在法院現(xiàn)任法官人數(shù)的二分之一,不高于所在法院現(xiàn)任法官人數(shù)的范圍內提出人民陪審員名額的意見,提請同級人民代表大會常務委員會確定”。全國人大常委會《決定》第七條規(guī)定:人民陪審員的名額,由基層人民法院根據(jù)審判案件的需要,提請同級人民代表大會常務委員會確定?！纱丝磥?陪審員人數(shù)超過現(xiàn)任法官人數(shù)甚至達到2至3倍,與現(xiàn)行《辦法》不符;調整人民陪審員名額應該由基層人民法院根據(jù)需要提請同級人大常委會確定,而不是由最高人民法院來確定。

再次,關于人民陪審員的任職條件。全國人大常委會《決定》規(guī)定 “擔任人民陪審員,應當具有大學?？埔陨衔幕潭取薄６诖蠖鄶?shù)基層法院原管轄區(qū)域內,如果按照倍增計劃提高“基層群眾特別是工人、農(nóng)民、進城務工人員、退伍軍人、社區(qū)居民等群體的比例”的要求進行人民陪審員選任,其文化程度有很多不能保證達到法律要求。在人民審判員的選任上,要注重數(shù)量,更重要的是注重質量。即便是在現(xiàn)行法律有缺陷,實際操作困難的情況下,也應該先修改和完善法律制度,而不是“違法”而行,特別是在全面推進依法治國的大前提下,更應慎而為之。

完善人民陪審員制度亟需解決的問題

一是要立法先行,完善法律體系。黨的十八屆四中全會《決定》提出:“完善人民陪審制度,保障公民陪審權利,擴大參審范圍,完善隨機抽取方式,提高人民陪審制度公信度。逐步實施人民陪審員不再審理法律適用問題,只參與審理事實認定問題。”這就要求首先從法律上予以明確,包括將人民陪審員制度寫入憲法,制定《人民陪審員法》,修改現(xiàn)行《人民法院組織法》以及三大訴訟法等相關法律,對人民陪審制度的設置、人民陪審員的權利與義務、考核管理、執(zhí)行職務保障、責任追究等等做出明確、科學、合理的規(guī)定。

二是在陪審員的選任上,既要重視其廣泛性和代表性,又要注重綜合素質。要注意吸收不同行業(yè)、不同專業(yè)、不同年齡、不同性別、不同民族的人進入人民陪審員隊伍,又要注意人員的思想道德修養(yǎng)與文化素質。十八屆四中全會提出“實行辦案質量終身責任制和錯案責任追究倒查問責制”,這就對人民陪審員的文化素質、道德素養(yǎng)和基本法律素養(yǎng)提出了更高的要求。

三是要加強對人民陪審員的培訓,切實解決“陪而不審,合而不議”的問題。按照法律規(guī)定,人民陪審員在執(zhí)行職務時,除不得擔任審判長外,同法官有法官同等的權利,但在司法實踐上,陪審員往往不會、不敢或不愿意發(fā)表意見。導致這種局面的主要原因是人民陪審員的法律知識欠缺,陪審員的職權同其專業(yè)素質不對稱。所以,要加強對人民陪審員的崗前培訓和任職期間的審判業(yè)務知識和專業(yè)法律知識培訓。

四是要加強管理,嚴格執(zhí)行“隨機抽取”原則。人民陪審員參與審理案件的確定方式和流程,要實行“隨機抽取,有序進行,對于專業(yè)性較強的案件按照陪審員自身專長進行選用,避免將審判任務固定地交給少數(shù)積極性高、審判經(jīng)驗豐富的陪審員,以致于他們變相成為“編外法官”,這樣會導致人民陪審員工作任務完成不平衡,也不利于實現(xiàn)人民陪審員制度司法民主,加強司法監(jiān)督的目的。

五是要全面落實人民陪審工作經(jīng)費,實行統(tǒng)一管理。同級人民政府要將人民陪審員工作經(jīng)費列入本級財政預算,人民法院要做到?？顚Ｓ?保障人民陪審員培訓經(jīng)費、交通用餐補助、以及無固定收入者的補助,提高人民陪審員積極性。

六是要加大宣傳工作力度,贏得人民群眾對人民陪審工作的理解與支持。人民陪審員的權利與義務同在,職權與責任共存。要積極宣傳人民陪審員制度的意義與作用,增強人民陪審員的自豪感、榮譽感、責任感和使命感,吸納更多優(yōu)秀人員加入人民陪審員隊伍,保障司法公正,提高司法公信力。

第10篇 女職工勞動保護制度亟待完善

日前，全國政協(xié)委員、全國總工會副主席倪豪梅在本次召開的“兩會”上代表全總就女職工勞動保護問題，向政協(xié)會議提交了“關于建議修訂《女職工勞動保護規(guī)定》的提案”。記者就修訂《女職工勞動保護規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）提案的提出背景及提案主要要解決哪些問題，采訪了倪豪梅。

記者：全總為什么要在當前提出修訂《女職工勞動保護規(guī)定》，關于修訂《規(guī)定》提案的提出背景請您介紹一下。

倪豪梅：《女職工勞動保護規(guī)定》是我國建國以來第一部關于女職工勞動保護的專項法規(guī)?！兑?guī)定》自1988年頒布以來，各級工會女職工組織為推動《規(guī)定》的貫徹落實，配合勞動部門作了大量工作，取得了可喜的成績?！兑?guī)定》對保護女職工在生產(chǎn)勞動過程中的安全與健康，調動、發(fā)揮女職工在經(jīng)濟建設中的積極性起到了重要的促進作用。

但由于這項《規(guī)定》是在計劃經(jīng)濟條件下起草、頒發(fā)的，因而隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展以及改革的深入，各地普遍反映目前在貫徹落實《規(guī)定》中存在一定的問題?！兑?guī)定》中有些條款已不適應我國經(jīng)濟發(fā)展的需要，應做進一步修改、補充和完善。據(jù)了解，有些省現(xiàn)在已經(jīng)開始作修改《規(guī)定》的準備工作。為更好地、有針對性地開展女職工勞動保護工作，在全國總工會領導下，全總女職工委員會自2000年開始就配合勞動部門圍繞修改《規(guī)定》做了大量的調查研究工作。

在此次修改《規(guī)定》的提案中，我們建議由全國人大、全國政協(xié)或勞動部門牽頭，組成由有關部門參加的調查小組進行調查，并在此基礎上對貫徹《規(guī)定》中存在的某些問題作出補充規(guī)定，或進行修訂。

種種情況表明，圍繞女職工在勞動保護方面的合法權益和特殊利益，對《規(guī)定》做出符合實際的修改，已經(jīng)刻不容緩。

記者：此項提案必將更好地保護女職工權益，請問，該提案主要解決哪些問題？

倪豪梅：在《規(guī)定》中哪些條款需要完善就解決哪些問題。此次提案提出要修訂的內容主要包括四個方面：

一、在《規(guī)定》中：“凡是適合女職工從事的工作，不得拒絕招收女職工”，這項條款在勞動力走向市場的今天卻沒有做到。

二、“不得在女職工孕期、產(chǎn)期、哺乳期降低基本工資或解除勞動合同”、“產(chǎn)假工資照發(fā)”，但由于工資制度的改革，工資結構的調整，“基本工資”的概念已不是原來意義上的基本工資，且差距較大，執(zhí)行中問題不少。

三、1994年頒發(fā)的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》在實施中亦有與《規(guī)定》相悖之處。

四、女職工生育的檢查費、接生費、手術費、住院費和醫(yī)療費由原單位負擔的問題，目前這些費用已由原來的幾百元增加到幾千元甚至上萬元，企業(yè)負擔加重，貫徹中也存在一些問題。這些問題都亟需加以研究，對《規(guī)定》進行修訂或補充。

記者：您認為目前在女職工勞動保護方面存在的主要問題是什么？全總對加強女職工勞動保護有哪些具體舉措？

倪豪梅：在女職工勞動保護方面除我前面講到的問題之外，還有其他一些問題仍很突出。比如，一些國有企業(yè)在女職工勞動保護方面有滑坡現(xiàn)象，女職工下崗再就業(yè)難的問題較為突出。

特別是一些非公有制企業(yè)存在的問題更為突出：一是女職工組織不健全，女職工人身權益、勞動權益受到侵犯的現(xiàn)象時有發(fā)生；二是企業(yè)經(jīng)營者只重視企業(yè)經(jīng)濟效益不重視女職工勞動保護，違反有關法律法規(guī)，加班加點嚴重，不按規(guī)定發(fā)給女職工加班費；三是部分女職工素質較低，缺乏自我保護意識，有的一懷孕就離開工作崗位，回家生孩子，不要任何報酬，談不上什么保護；四是勞動環(huán)境差，女職工從事有毒有害作業(yè)，不安全隱患也較突出。

此外，對違反《規(guī)定》的單位、個人如何處罰，誰去處罰的問題也未落到實處。

針對這些問題，全總為加強女職工勞動保護采取的舉措是：加快工會及女職工組織組建步伐；通過協(xié)調勞動關系，建立健全平等協(xié)商、集體合同和職工代表大會制度的維權機制，著力解放涉及女職工勞動保護等特殊利益的問題，將《工會法》、《勞動法》和《婦女權益保障法》等法律法規(guī)賦予女職工勞動保護的合法權益和特殊利益落到實處；加大女職工勞動保護的宣傳力度，推動非公有制企業(yè)女職工勞動保護工作；深入基層，做好不同所有制企業(yè)女職工勞動保護情況和生育情況的調查；配合勞動部門做好修改《規(guī)定》的準備工作，加快修改的步伐，搞好宏觀維護。

全總在對女職工的勞動保護方面有協(xié)助政府對特困女職工負有第一責任人的任務，具體內容是做到三個第一：第一知情人；第一報告人；第一幫助人。

第11篇 堅持和完善民主集中制具體制度

堅持和完善民主集中制的具體制度

馬克思主義政黨之所以實行民主集中制，是由它的性質、指導思想和奮斗目標決定的。因此，堅持和發(fā)展民主集中制，認識并掌握其實質，對于加強新形勢下黨的建設和領導，推進社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、堅持民主集中制的重要意義

(一)堅持民主集中制是保持黨的性質的重要保證

民主集中制是關系黨和國家命運的重大問題。___同志指出：“民主集中制是黨和國家最根本的制度，也是我們的傳統(tǒng)制度。堅持這個傳統(tǒng)制度，并且使它更加完善起來，是十分重要的事情，是關系我們黨和國家命運的事情。”中國___是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。黨的這種先進性，不僅表現(xiàn)在它有正確理論、綱領和路線，而且表現(xiàn)在它有正確的原則和制度，這個原則和制度就是民主集中制。用民主集中制把黨員和各級黨組織連接成一個整體，這就是無產(chǎn)階級政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志。

整個國際共產(chǎn)主義運動的歷史告訴我們，只有實行民主集中制的組織原則，才符合黨的無產(chǎn)階級先鋒隊性質，才能適應黨的偉大歷史使命的要求。國際上，前蘇聯(lián)、東歐劇變的一個沉痛教訓，就是那里的黨長期背離和最終放棄了民主集中制，導致黨改變性質，甚至崩潰、瓦解。這就告訴我們，堅持黨的民主集中制，是保持黨的工人階級先鋒隊性質的重要保證，在新的歷史時期，能否堅持黨的這種制度，關系到黨能否鞏固改革開放以來取得的勝利成果，關系到黨領導的改革事業(yè)能否始終堅持“三個代表”重要思想，貫徹落實科學發(fā)展觀，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，始終沿著中國特色社會主義道路奮勇前進，最終實現(xiàn)宏偉目標。因此，堅持民主集中制是關系黨和國家命運的重大問題。

(二)堅持民主集中制是新時期實現(xiàn)黨的正確領導的重要保證

實現(xiàn)黨的正確領導，必須有一條正確的政治路線，而要制定正確的路線，除了有正確的思想路線外，還必須有民主集中制的組織原則和制度加以保證。因為，實現(xiàn)黨的正確領導，制定黨的路線、方針、政策必須建立在廣泛的民主基礎之上，沒有廣泛的民主，不可能制定正確的路線和政策。正如_同志所說：“沒有民主，意見不從群眾中來，就不可能制定出好的路線、方針、政策和方法。”十一屆三中全會以來，我們黨正是由于堅持了民主集中制的原則，從我國的實際出發(fā)，集中了全黨的智慧，制定出符合我國新時期需要的正確的路線、方針和政策，才使改革開放和現(xiàn)代化建設取得了舉世矚目的偉大成就。以___同志為的***提出以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，是我們黨對社會主義現(xiàn)代化建設規(guī)律認識的進一步深化，是黨的執(zhí)政理念的一次重要升華，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。我們黨關于發(fā)展問題的一系列理論和觀念，是在治國理政的過程中，隨著實踐的發(fā)展而不斷深化的。科學發(fā)展觀進一步回答了為何發(fā)展、怎樣發(fā)展、發(fā)展什么等重大問題，豐富和完善了新世紀新階段我國現(xiàn)代化建設的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略。中國___正是根據(jù)黨內生活的經(jīng)驗教訓，深刻地認識到：什么時候按民主集中制原則辦事，黨就朝氣蓬勃，我們的事業(yè)就興旺發(fā)達;什么時候不按民主集中制辦事，就困難重重，黨的事業(yè)就遭受損失。

(三)堅持民主集中制是提高黨駕馭社會主義市場經(jīng)濟能力的組織保證

在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的形勢下，還要不要堅持民主集中制?社會主義市場經(jīng)濟不是自發(fā)經(jīng)濟，而是有組織有領導的，它并不排除民主集中制。相反，社會主義市場經(jīng)濟要求包括中國___的執(zhí)政地位，馬列主義、_思想、___理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀的指導，以及包括作為黨和國家根本組織制度和領導制度的民主集中制在內的社會主義上層建筑與之相適應。我們黨已經(jīng)把建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制作為我國經(jīng)濟體制改革的總體目標。___同志指出：牢固確立和認真落實以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，對于提高黨領導經(jīng)濟工作的水平和駕馭全局的能力，實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標至關重要。這既是我國經(jīng)濟工作必須長期堅持的重要指導思想，也是解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展中諸多矛盾必須遵循的基本原則。社會主義市場經(jīng)濟體制是同社會主義基本制度結合在一起的，社會主義的基本制度，從政治上講，是堅持___的領導。因而，我們建立的市場經(jīng)濟體制不僅不排斥民主集中制，而且是要健全民主集中制為其提供堅強的組織保證。我們黨是執(zhí)政黨，地方各級黨組織是社會主義市場經(jīng)濟的參與者和領導者。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，要提高各級黨組織駕馭市場經(jīng)濟的能力必須堅持民主集中制。

第一，堅持民主集中制才能最大限度地調動一切積極因素，激發(fā)全黨全國人民的主動性和創(chuàng)造性。建設社會主義市場經(jīng)濟，是一項嶄新的事業(yè)，任務艱巨，情況復雜，必須最大限度地調動各方面的積極性，群策群力。只有堅持民主集中制，才能保證黨決策的正確和有效實施。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，黨的決策要民主化、科學化，要依靠集體的智慧，堅持走群眾路線，在充分發(fā)揚民主的基礎上實行正確的集中，以保證政策的正確性和執(zhí)行的有效性。___同志指出：“全黨同志都必須從實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標的戰(zhàn)略高度，充分認識大力弘揚求真務實精神、大興求真務實之風的極端重要性，一步一個腳印地做好工作，扎扎實實地把改革開放和現(xiàn)代化建設推向前進。”因此，我們要努力營造一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面。這樣就可以最大限度地調動全黨和全國各族人民的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)主人翁的責任感和負責精神，使黨的決策轉化為人民群眾的自覺行動，從而加速社會主義市場經(jīng)濟體制的確立。

第二，堅持民主集中制，才能正確處理局部利益和全局利益之間的關系，維護黨的紀律，加強和改善國家宏觀調控能力，引導市場經(jīng)濟健康發(fā)展。我們黨的改革事業(yè)越是深入，越要堅持民主集中制。必須堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，堅持區(qū)域協(xié)調發(fā)展，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅持以人為本;堅持社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協(xié)調發(fā)展，強調在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，促進社會全面進步和人的全面發(fā)展;必須更加注重宏觀調控，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重改革創(chuàng)新，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾，解決關系人民切身利益的突出問題。只有堅持民主集中制，才能有利于對建立社會主義市場經(jīng)濟體制的主要環(huán)節(jié)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調配套，使之有秩序有步驟地進行。

第三，堅持民主集中制，也是社會主義市場經(jīng)濟條件下保持黨的先進性的客觀要求。___同志在十七大報告中指出：“黨內民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結統(tǒng)一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數(shù)人專斷。”當前，市場經(jīng)濟運行中的等價交換原則及其派生的平等觀念，對于強化人們的民主意識，消除特權思想和等級觀念，克服官僚主義有積極的促進作用。但是，經(jīng)濟領域中通行的等價交換原則常常被一些人自覺不自覺地帶到黨內，導致出現(xiàn)把黨的原則、黨的權力、黨內關系商品化的傾向。為了抵制和消除這種現(xiàn)象，保持黨的純潔性，很重要的一條就是堅持和健全民主集中制。只有這樣，才能有效地克服消極腐敗現(xiàn)象，保持領導班子的清正廉潔，增強黨組織的戰(zhàn)斗力，提高駕馭市場經(jīng)濟的能力。

二、健全和發(fā)揚民主集中制的要求

(一)充分發(fā)揚黨內民主，調動全黨的積極性

第一，發(fā)揚黨內民主要以引導、保護、發(fā)揮全黨積極性為出發(fā)點。我們黨擔負著領導改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的繁重任務，面臨著錯綜復雜的國際形勢，這就更要求發(fā)揚黨內民主，調動廣大黨員的主動性、積極性和創(chuàng)造性，這是黨最可寶貴的精神財富，是使黨保持生機和活力的重要源泉，是革命和建設事業(yè)取得勝利的重要保證。發(fā)揚黨內民主，一定要致力于活躍黨內生活，擴大和提高黨員參與黨內事務的范圍和程度，進一步增強黨員的事業(yè)心和責任感，把全黨的積極性調動起來，集中全黨的智慧，提高黨的執(zhí)政水平，使黨生機勃勃，充滿活力，在建設有中國特色的社會主義的偉大事業(yè)中更好地發(fā)揮領導核心作用。

第二，要充分尊重黨員的民主權利。黨員不僅要履行一定的義務，還要享受黨章規(guī)定的各項民主權利。任何組織和個人都無權侵犯黨員的權利。在保障黨員民主權利方面，當前尤其要強調疏通和拓寬黨內民主渠道，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。廣大黨員要了解并正確行使自己的權利，各級黨組織和領導干部要充分尊重黨員的民主權利，對任何侵犯黨員權利的行為及個人，要追究其責任，給予黨紀處分，情節(jié)嚴重的，還要移送司法機關，追究刑事責任。

第三，要推進黨的決策民主化、科學化。這是時代的需要，也是黨的事業(yè)成敗的關鍵。在全面建設小康社會的新形勢下，黨面臨的任務比過去更加繁重復雜，決策的理論和方法也都大大發(fā)展了、豐富了、深化了。黨在做出重大決策前，不僅需要調查了解情況，而且需要對復雜的經(jīng)濟現(xiàn)象和社會現(xiàn)象進行系統(tǒng)的、多層次的考察、分析，并從它們的互相聯(lián)系、互相影響中作綜合的研究。這就要求我們建立和完善科學的領導制度和工作制度，進一步實現(xiàn)決策的民主化和科學化。

所謂決策的民主化，就是說一切重大決策都不能僅憑領導者個人的經(jīng)驗和意志做出。在中國這樣一個經(jīng)濟文化比較落后而發(fā)展又極不平衡的大國里，領導中國特色社會主義現(xiàn)代化建設沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式，全靠我們黨在馬克思主義基本理論指導下去探索。要對我國經(jīng)濟、政治、社會生活與社會發(fā)展中錯綜復雜的問題進行決策是十分困難的事情。在這種情況下，任何個人或少數(shù)人，即使有超常的智慧和能力，也是難以獨立應付和駕馭的。只有建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機制，發(fā)揮全黨以至全國人民的集體智慧，及時總結來自基層和實踐的豐富經(jīng)驗，廣泛開展討論，傾聽各方面的意見，包括反對的意見，我們的決策才會擁有最基本的實踐依據(jù)。

所謂決策的科學化，就是說一切重大決策都必須采取科學的方法，按照科學的程序，進行科學的論證。這就需要一套嚴格的民主科學決策制度，并依照這一制度建立起完善的決策支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評價系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)。不斷修正完善決策方案，使決策盡可能地符合實際，減少和避免出現(xiàn)決策上的重大失誤。

(二)加強黨內監(jiān)督

正確而有效的黨內監(jiān)督，既是民主集中制的重要內容，又是這一制度得以順利貫徹執(zhí)行的可靠保障。___同志在黨的十七大報告中指出：切實改進黨的作風，著力加強反腐倡廉建設。優(yōu)良的黨風是凝聚黨心民心的巨大力量。要堅持人民是歷史創(chuàng)造者的歷史唯物主義觀點，堅持全心全意為人民服務，堅持群眾路線，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦，多為群眾辦好事、辦實事，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。以求真務實作風推進各項工作，多干打基礎、利長遠的事。加強調查研究，改進學風和文風，精簡會議和文件，反對形式主義、官僚主義，反對弄虛作假。倡導勤儉節(jié)約、勤儉辦一切事業(yè)，反對奢侈浪費。全黨同志特別是領導干部都要講黨性、重品行、作表率。深入開展黨風黨紀教育，積極進行批評和自我批評，使領導干部模范遵守黨紀國法，繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，弘揚新風正氣，以優(yōu)良的黨風促政風帶民風。堅持深化改革和創(chuàng)新體制，加強廉政文化建設，形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監(jiān)控機制。健全紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理，完善巡視制度。加強領導干部廉潔自律工作，提高黨員干部拒腐防變能力。

___同志指出：“要把推動貫徹落實科學發(fā)展觀作為黨風廉政建設的重要內容，積極改造監(jiān)督檢查職責，維護黨的紀律。”《中國___黨內監(jiān)督條例(試行)》的頒布實施，是加強黨內監(jiān)督工作的重大舉措，對于保持黨的先進性、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，具有十分重要的意義。要使黨內監(jiān)督真正落到實處，還必須注意以下幾個方面：

第一，健全黨的組織生活制度，這是黨內監(jiān)督的重要形式。通過開展批評和自我批評，領導班子成員堅持過雙重組織生活，重點提高民主生活會的質量而不是流于形式，這是加強黨內監(jiān)督，加強黨的自身建設的重要手段和途徑，是黨組織得以發(fā)展的內在動力。

第二，建立健全群眾監(jiān)督機制。___同志明確指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部。”各級黨組織要進一步拓寬黨員和群眾對領導干部及領導機關工作的監(jiān)督渠道，重視信訪工作，建立和完善黨員群眾定期審查領導干部的制度。要把黨內監(jiān)督同群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主黨派和無黨派人士監(jiān)督結合起來，把自上而下和自下而上的監(jiān)督結合起來，逐步形成強有力的監(jiān)督體系，以保證黨的肌體的健康和各項任務的順利完成。

第三，充分發(fā)揮紀律檢查機關的監(jiān)督作用。黨員無論從事何種職業(yè)，擔任何種領導職務，都要嚴格遵守黨的紀律，自覺接受黨組織和群眾的監(jiān)督。同時，為強化黨內監(jiān)督，必須嚴格執(zhí)行黨紀律，堅持在紀律面前人人平等，對違紀黨員要嚴肅查處。黨的各級組織和領導干部，都必須支持和保證紀檢人員正當行使職權，凡干擾、阻礙紀檢部門工作和打擊報復紀檢人員的人，都要受到嚴肅處理。

(三)堅決維護***的權威，維護黨和國家的集中統(tǒng)一

維護***的權威，維護黨和國家的集中統(tǒng)一，這是民主集中制的一條重要原則，也是一條重要紀律。我國是幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家，正處于并將長期處于社會主義初級階段，面對艱巨復雜的改革和建設任務，如果沒有黨高度集中統(tǒng)一的領導，建設中國特色社會主義的偉大事業(yè)就不可能取得成功，國家的統(tǒng)一、民族的團結、社會的穩(wěn)定，也不會有可靠的保障。維護***的權威性，維護黨和國家的集中統(tǒng)一，是堅持民主集中制的一個重大問題，是全黨和全國人民的最高利益所在。___同志在1988年就指出：“我的中心意思是，中央要有權威，改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢?”，“***、國務院沒有權威，局勢就控制不住”，“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”。

在市場經(jīng)濟條件下，維護***的權威，維護黨和國家的集中統(tǒng)一，就要保證***的政令暢通，保證全黨行動的一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。每個黨員、黨的干部都必須遵守黨的政治紀律和組織紀律。任何重大問題在未正式做出決定之前，都可以而且應當允許發(fā)表不同意見，展開充分討論;對于***已經(jīng)做出決定的重大理論和政策問題，絕不允許在報刊、廣播等公開宣傳媒介中發(fā)表同***的決定相反的言論。

維護***的權威，維護黨和國家的集中統(tǒng)一，就要在合理劃分中央與地方職責和權限的基礎上，充分發(fā)揮兩個積極性。地方各級黨委，必須在***的指導下發(fā)揮自己的主動性和創(chuàng)新精神，要把握好中央精神和地方實際的最佳結合點，把局部與全局利益連接起來，開拓進取。維護***的權威，維護黨和國家的集中統(tǒng)一，還要正確處理局部與全局的關系，局部服從全局。各地區(qū)、各部門都樹立全局觀念，把貫徹***精神與本地、本部門的實際相結合，與全國人民的利益相統(tǒng)一，決不允許把自己管理的地方、部門和單位，搞成不聽黨的統(tǒng)一指揮，不受組織約束和群眾監(jiān)督的“領地”;決不允許有令不行、有禁不止，搞“上有政策、下有對策”，搞地方、部門保護主義;決不允許制定與中央政策和國家法律相抵觸的規(guī)定;決不允許違背集體決定自行其是，擅自行動。無論什么人，無論哪一級組織，違反和破壞民主集中制都應受到嚴肅批評和處理。

第12篇 試論對減刑假釋制度的完善

試論對減刑假釋制度的完善

減刑、假釋是刑罰執(zhí)行制度的重要組成部分，是我國在改造罪犯的長期實踐中建立的具有中國特色的刑罰執(zhí)行制度，人民法院是減刑、假釋的決定主體，監(jiān)獄（包括看守所）是減刑、假釋制度的執(zhí)行主體。他們在執(zhí)法實踐中，充分利用這兩項制度教育服刑人員，調動罪犯改造的積極性，促使其早日回歸社會，減少重新犯罪，穩(wěn)定改造秩序，促進監(jiān)所安全，為構建穩(wěn)定、和諧的社會發(fā)揮了巨大的職能作用。但是，在執(zhí)法實踐中，也出現(xiàn)了一些新問題，對此，就如何最大限度地發(fā)揮減刑假釋制度的功能和效益，特別是如何糾正減刑、假釋制度本身存在的問題，消除負面影響如關系案、人情案、金錢案等，進一步促進減刑假釋制度在刑罰執(zhí)行中發(fā)揮積極作用，確保法律的準確實施等等，筆者作一些探討。

一、直面減刑、假釋制度及實際工作中存在的問題及成因

（一）減刑、假釋制度中存在的問題和不足。減刑假釋案件具有一定“個性”的，很難制定出普遍適應的規(guī)則。雖然最高人民法院1997年10月28日 制定了《關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干問題的規(guī)定》），為減刑假釋工作提供了一定的法律依據(jù)，但是該規(guī)定簡單籠統(tǒng)，過于原則?！度舾蓡栴}的規(guī)定》第一條規(guī)定：“被判處管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，在執(zhí)行期間，如果認真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造，確有悔改表現(xiàn)的，或者有立功表現(xiàn)的，可以減刑；有重大立功表現(xiàn)的，應當減刑。” 在《若干問題的規(guī)定》中確立了審查“確有悔改表現(xiàn)”的標準，“‘確有悔改表現(xiàn)’是指同時具備以下四個方面情形：認罪服法；認真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造；積極參加政治、文化、技術學習；積極參加勞動，完成生產(chǎn)任務?！?，根據(jù)前述規(guī)定，“立功表現(xiàn)”和“確有悔改表現(xiàn)”就成了減刑的重要條件。在執(zhí)法實踐中，“立功表現(xiàn)”直接明白，好把握，而“確有悔改表現(xiàn)”就不好把握了。這給執(zhí)法者留下了主觀操作的空間和余地，容易產(chǎn)生隨意執(zhí)法?！罢J罪服法”和“接受教育改造”主要是一個人的主觀心理活動，在實踐中很難量化成為客觀的內容；而“認真遵守監(jiān)規(guī)；積極參加政治、文化、技術學習；積極參加勞動，完成生產(chǎn)任務”在實踐容易量化，但是監(jiān)管部門及其民警為了自己的部門利益，厚此薄彼，大多監(jiān)管部門都將“積極參加勞動，完成生產(chǎn)任務”作為減刑的主要標準。監(jiān)管部門據(jù)此作為呈報減刑假釋的主要標準，實踐證明監(jiān)管不能公正、公開、公平地體現(xiàn)在每一個服刑罪犯身上?？陀^上限制了減刑假釋制度在構建和諧社會中應有的作用。從《若干問題的規(guī)定》中確立減刑的四個標準的排列順序來看，“認罪服法”排在最前面，應該是最重要的，其次是“認真遵守監(jiān)規(guī)，接受教育改造”?！胺e極參加勞動，完成生產(chǎn)任務” 在四個標準中排在最后面，其作用地位應該是最小的。而在執(zhí)行刑罰實踐中，監(jiān)管部門將“勞動”標準作為最主要、最重要的減刑依據(jù)，將四個標準的作用地位倒了過來。導至那些老弱病殘的服刑人員由于客觀的身體條件限制，勞動任務難完成，獲取勞動分數(shù)少，以至于很難獲得減刑假釋。這有違社會主義法治理念中公平正義的要求。

從辦理減刑、假釋的程序看，對罪犯的減刑、假釋，法院審理的依據(jù)主要是刑罰執(zhí)行機關（監(jiān)獄、看守所）呈報的材料。執(zhí)行機關呈報的材料一是平常的按監(jiān)管要求建立的檔案資料，二是對罪犯進行的調查材料。罪犯只有接受調查的義務，而沒有辯解的權利，被害人及與案件有利害關系的人均被絕對地排除在外。人民檢察院對減刑假釋案件的監(jiān)督也是在法院裁定之后，即人民檢察院在收到法院減刑、假釋裁定書副本后，認為裁定不當，應當于二十日內向法院提出糾正意見。人民法院辦理減刑、假釋案件，大多采用書面審理，結果人民法院的裁定基本上成了例行公事。

從法院、監(jiān)獄、檢察院在辦理減刑、假釋案件的權力配置看，一是法院與刑罰執(zhí)行機關之間的工作制約流于形式；二是檢察機關對法院減刑、假釋裁定的監(jiān)督，由于缺少具體的監(jiān)督程序規(guī)定及相應處分權，缺乏進行實質審查的有效途徑，也難以發(fā)揮實際監(jiān)督作用。執(zhí)法實踐中，監(jiān)獄呈報減刑、假釋、主要靠罪犯減刑靠積分累積，而評分決定權在監(jiān)獄警察手中，這樣，減刑、假釋的權力實際上在執(zhí)行機關。這為一些監(jiān)獄警察利用職權搞權錢交易、收受犯人賄賂等違法違紀行為預留了空間。

第13篇 完善制度推進機關效能發(fā)展七則

（一則）

按照市委、市政府《關于年開展機關效能建設五、效能建設的基本做法

1、堅持依法行政。以提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量為中心，強化統(tǒng)計法制建設。

2、強化服務意識，做好統(tǒng)計分析研究這篇大文章。以打造統(tǒng)計精品、提供優(yōu)質服務為平臺，做到主動服務、超前服務、貼近服務。

3、轉變工作作風，提高統(tǒng)計效率。在全局開展了比管理、比創(chuàng)新、比效率、比服務的“四比”活動，樹立了求真務實、廉政高效、依法辦事、誠實守信的形象。

4、創(chuàng)新機制，以制度管人、管事。以規(guī)范化、標準化、科學化為目標，建立健全了科室崗位責任制，加強了機關內部協(xié)調，精簡辦事程序，做到件件工作有人抓、有人管，事事有著落。

5、建設高效能科室，夯實機關建設基礎。我們以建設綜合素質高，服務意識強，工作落實到位，工作規(guī)劃完善，工作績效突出的科室為工作目標，廣泛開展學習科學文化知識和提高統(tǒng)計業(yè)務本領活動，把建設高效能科室與創(chuàng)建文明科室、文明職工活動相結合，進一步夯實了機關效能建設的基礎。

六、下一步三、深入查擺問題，找出效能建設的關鍵環(huán)節(jié)

通過專題分析和聽取各方面的意見，大家一致認為，近年來，我局認真改進機關作風、提高辦事效率、建設服務型機關等加強行政效能建設方面做了大量的工作，取得了明顯成效，機關工作人員的中心意識、大局意識顯著增強，工作效率、工作水平有了很大的改進和提高，服務發(fā)展、加快發(fā)展的氛圍十分濃厚。

從履行我局的職能出發(fā)，我們認為我局的行政效能建設與全區(qū)加快發(fā)展的任務相比，與基層和群眾的愿望相比，與市場經(jīng)濟條件下政府職能轉變的要求相比，還存在一定差距，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）服務工作還不夠全面。為基層、為社會、為群眾服務方面，我局有較為全面的工作制度和公開承諾，限時辦結、廉潔從政等方面得到社會各界的認可。但服務無止境、溝通無距離，對基層、對群眾的不理解的問題或非水利本職方面工作的解釋，受人手、職能、資金、政策和知識面等方面的限制，特別是基層尋求資金、項目支持等問題，一時我局還無法保證全社會完全滿意。

（二）內部運轉還不夠協(xié)調?！叭忠槐P棋，工作一體化”是我局領導班子對整個工作的一貫要求，全局內部各職能機構也認真按此要求認真進行了落實，社會各界到我局機關、窗口咨詢、辦事也比較滿意。但限于條線和職能的差異較大，專業(yè)性也較強的特點，各科室對其他科室的具體工作要求難于全面、深入的了解，偶爾也還存在信息溝通不夠、運轉協(xié)調不暢的情況。

四、抓住關鍵環(huán)節(jié)，全面推進和落實整改舉措

堅持圍繞中心、服務大局，針對機關效能建設方面存在的問題，我局從關鍵環(huán)節(jié)抓起，突出“以人為本”，著重從以下幾方面入手，不斷加強機關效能建設，營造我區(qū)良好經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境：

（一）加強思想教育，轉變作風。我們以創(chuàng)優(yōu)質服務為主題，大力提倡立說立行、雷厲風行、敢于負責的作風，在全局組織開展“抓效能、優(yōu)環(huán)境、促發(fā)展”主題教育活動，進一步深入學習“____”重要思想，大力開展人生觀、價值觀、宗旨觀、政績觀、發(fā)展觀教育，引導全局機關干部牢固樹立人民利益至上的理念，提高為人民服務的質量和水平，為桃城的快速發(fā)展，創(chuàng)新

中央電視臺《新聞聯(lián)播》、《新聞30分》、《新聞聯(lián)播》等各大媒體均對我們利用咸淡水混澆為群眾辦實事、辦好事和堅持科學發(fā)展觀的經(jīng)驗進行了綜合報道。省抗旱現(xiàn)場會也多次在桃城區(qū)召開。

（三則）

縣機關效能建設活動動員會后，我院迅速落實五是成立組織，加強效能建設活動的組織領導。我院成立了由院黨組書記、院長任組長的機關效能建設領導小組，負責全院機關效能建設工作的組織領導，并設立了由紀檢組長任的機關效能建設辦公室。同時，將機關效能建設的考核列入我院的規(guī)范化管理考核中，并將考核結合作為干警業(yè)績評定、獎勵懲處的重要依

據(jù)。

（四則）

今年是效能建設深入推進的一年，按照市委、市府效能建設連抓三年的總體要求，今年鎮(zhèn)黨委一如既往，繼續(xù)抓好了機關效能建設，在工作中做到了“盯住目標不放、抓住關鍵不松”，扎實有效地開展了各項工作，促進了效能建設的深入開展。現(xiàn)將前一階段的工作開展情況匯報如下：

一、主要工作

1、加強思想教育。思想是行動的先導。對效能建設認識不到位，做好這項工作就無從談起，因此鎮(zhèn)黨委把加強機關干部的思想教育擺到突出位置。通過多形式、多層次的思想教育，加深黨員干部對開展效能建設重要性和必要性的認識，激發(fā)機關黨員參加活動的積極性和主動性。前一階段，結合先進性教育活動的開展，鎮(zhèn)黨委組織機關干部重點學習了《中華人民共和國行政許可法》，認真研讀了《省影響機關工作效能責任追究辦法（試行）》及《市行政效能追究辦法（試行）》，并深入學習了省委提出的“四條禁令”、市委出臺“六條禁令”。由于宣傳到位，教育到位，廣大黨員干部對機關效能建設的認識有了進一步提高，已初步形成了講效能的良好氛圍。

2、強化效能監(jiān)察。加強效能監(jiān)察是搞好機關效能建設的重要保證。鎮(zhèn)黨委從提高辦事效率，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境出發(fā)，重點抓好了兩大塊工作：一是繼續(xù)開展明察暗訪。根據(jù)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一部署，效能辦先后兩次開展了明察暗訪，針對遲到早退、上班娛樂等作風問題，對部分科室進行抽查。檢查結果比較理想，檢查中未發(fā)現(xiàn)機關干部出現(xiàn)違紀違規(guī)現(xiàn)象。二是進一步暢通監(jiān)督渠道。通過公布投訴電話、設置投訴信箱、聘請效能監(jiān)督員等形式，暢通監(jiān)督渠道，時刻接受社會各界的意見、建議和投訴，不斷提高工作水平，真正做到讓人民滿意。

3、加強制度建設。制度建設是依法行政的基礎，為了加強管理，鎮(zhèn)黨委從建章立制入手，建立健全了一系列規(guī)章制度，促進了各項工作的順利開展。首先鎮(zhèn)黨委、政府在原有機關規(guī)章制度的基礎上，制訂出臺了涉及效能建設、廉潔自律、日常管理等三大類的25項機關制度，其中涉及效能建設的制度有便餐制和午餐禁酒令、限時承諾制度、首問責任制度等，目前此制度執(zhí)行良好。其次規(guī)范了機關干部聯(lián)村、聯(lián)企、聯(lián)戶制度，重點是建立了領導干部聯(lián)系規(guī)模企業(yè)制度、聯(lián)系重點項目重點工作制度、機關干部聯(lián)系困難戶制度，進一步密切了與基層的關系。再次完善了政務、村務公開制度，規(guī)范政務、村務

公開的對象、內容和形式，嚴格具體指導、監(jiān)督、落實政務、村務公開的各項工作。最后建立完善農(nóng)村工作指導員制度，抽調15名思想素質好、業(yè)務能力強的機關干部擔任農(nóng)村工作指導員。

二、工作成效

1、工作作風有了明顯的改進

效能建設以作風建設為切入點，將管理、監(jiān)督融為一體，通過加強對機關內部的崗位責任、工作規(guī)范、目標管理的基礎建設，強化外部監(jiān)督制約機制，從治標和治本兩個方面進行三、存在的問題

盡管我鎮(zhèn)的機關效能建設做了大量工作，取得了顯著成績。但是我們也應該清醒地看到，我鎮(zhèn)效能建設工作中還存在一些不容忽視的問題和不足：一是個別同志對自身要求不夠嚴，在工作時間干與工作無關的事情的現(xiàn)象時有發(fā)生。雖然這樣的人很少，但還是存在這樣那樣的問題，有的在外界也有不太好的影響。二是辦事效率和辦事質量不夠高的現(xiàn)象仍然存在。我們有些工作，過于拘泥于傳統(tǒng)的思維和做法，創(chuàng)新意識不強，工作節(jié)奏不快，缺乏雷厲風行的工作作風，有些工作還沒有很好地跟上市委、市政府領導的思路、節(jié)奏和要求。

四、努力的方向

1、要進一步提高機關干部的服務質量和水平。從群眾關心的事抓起，從群眾盼望的事做起。做好農(nóng)村工作指導員制度，機關干部聯(lián)系村制度，做到線面結合。有選擇地聯(lián)系困難戶、經(jīng)濟特色戶和種糧重點戶。同時進一步完善機關的各項管理制度，推行工作承諾制、辦公無休日，進一步做好政務分開工作。通過建章立制，使機關效能建設走向規(guī)范化、系統(tǒng)化軌道，建立起按制度辦事、靠制度管人的機制，從根本上杜絕“事難辦、門難進”的狀況。

2、以創(chuàng)建“學習型機關”為載體，在理論武裝上下功夫，建立學習的長效機制，解決機關干部“素質不高”的問題。同時加強對機關干部的教育，使之認識到機關效能建設的重要性和必要性，提高機關干部參與效能建設的自覺性。

3、以精簡會議和文件為切入點，切實解決“形式過多”的問題。同時鞏固和完善已經(jīng)實行的各項制度，如下基層便餐制、午餐禁酒制等。

4、要進一步做好結合文章，把效

能建設與推動當前工作有機結合起來，要把效能建設貫穿于經(jīng)濟建設始終，努力我鎮(zhèn)社會經(jīng)濟的全面發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在農(nóng)業(yè)上要圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)業(yè)增收做文章；在工業(yè)上要緊緊依靠經(jīng)濟園區(qū)，?！百|”?！傲俊钡赝瓿赡瓿跫榷ㄈ蝿铡?/p>

（五則）

今年，是全省“機關效能年”。作為稅收執(zhí)法主體的稅務機關，要從效率、效果、效益入手，不斷提高稅務機關效能。

加強效能建設，要提高效率。加強稅務機關效能建設，必須注重和提高機關工作的效率。今年，省委、省政府提出要以提高項目審批和行政效率為重點，務求取得實實在在的成效。省國稅局提出全面提升稅收執(zhí)法效能、全面提升稅收征管效能、全面提升納稅服務效能、全面提升行政管理效能四個目標。各級稅務機關要立足稅收工作實際，進一步圍繞提高辦稅效率，認真兌現(xiàn)各項服務措施，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上申報辦稅，繼續(xù)深化“兩個減負”工作，擴大政務公開范圍，最大限度地方便納稅人。目前不能只限于考勤考核和機關工作人員按照工作水準實現(xiàn)的能級制管理，這樣仍然不能有效地提高工作效率，必須文秘雜燴網(wǎng)將每個人考什么、核什么進一步量化。要以規(guī)范化、標準化、科學化為目標，加強制度建設，完善和充實內部工作規(guī)則，強力推行崗位責任制，服務承諾制，限時結辦制，首問負責制，責任追究制，窗口一次性告知制，形成比較完善而且操作性較強的機關作風和效能建設制度體系，實現(xiàn)重獎重罰制度，對作風不實、工作不嚴謹、態(tài)度差、辦事浮皮潦草的機關工作人員給予及時誡免，以警后者，并將此制度貫穿于機關工作的全過程和每一個環(huán)節(jié)，切實提高機關工作效率。

加強效能建設，要注重效果。加強稅務機關效能建設，要腳踏實地做出摸得著、看得見的實事，讓納稅人感受到稅務機關辦事作風實現(xiàn)了根本轉變，貼近社會，貼近群眾，貼近納稅人，以雷厲風行的工作作風讓納稅人得到實惠和滿意，不能不注重效果，一哄而起。要把思想教育擺到突出位置，貫穿于效能建設的始終。各級稅務機關要通過開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動，提高稅務人員的思想素質和品德修養(yǎng)，提升服務科學發(fā)展的能力；實施大規(guī)模業(yè)務培訓，積極創(chuàng)建創(chuàng)新型、學習型、責任型、服務型、。廉潔型“五型”機關，大力提升稅務人員的業(yè)務操作能力和執(zhí)行能力，能辦事、快辦事、辦成事的能力，務實高效服務的能力，駕馭經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。每一名稅務人員要以時不我待、只爭朝夕的

精神，不斷學習，勤于學習，刻苦鉆研，用知識武裝自己，始終站在時代的前列，用發(fā)展的眼光觀察問題、分析問題、解決問題，不斷提升自身素質和能力，在“提升機關效能，創(chuàng)最優(yōu)發(fā)展環(huán)境”的實踐中大顯身手。積極開展一些有影響而且惠及群眾的公益活動，啟迪（六則）

月日，省委、省政府召開了全省加強機關效能建設動員大會，決定在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級機關和有行政管理職能的單位開展機關效能建設，省委書記在會上作了重要講話。月日，市委、市政府又召開了全市開展機關效能建設電視電話會議，進行了具體部署工作。這是市委、市政府貫徹省委、省政府會議精神，大力弘揚求真務實精神，大興求真務求之風，狠抓工作落實，提高行政效率，為營造推進“兩個率選”的良好發(fā)展環(huán)境的又一項重大舉措。為認真貫徹落實市委、市政府的決策，切實抓好我局的機關效能建設工作，一段時間以來，我們采取了一系列措施，抓學習、抓制度、抓落實，進一步把思想統(tǒng)一到市委、市政府的部署上來，把行動統(tǒng)一到提高辦事效率的要求上來，把目標統(tǒng)一到更好的為社會經(jīng)濟發(fā)展服務的任務上來。下面，我把市國土局這一階段的工作情況以及下一步打算向馮書記作一匯報：

一、統(tǒng)一思想，提高認識，深刻領會開展機關效能建設的重要意義

什么是效能？為什么要開展機關效能建設？這些問題在開展機關效能建設初期一直縈繞在我們腦海里。經(jīng)過這段時間的學習，我們的理解是：效能不能簡單的等同于效率，效率是勞動的效果與勞動量的比率，而效能是事物所蘊藏的有利的作用，要從思想、從觀念、從機制、從行為、從效果、從長遠效益上去綜合思考。重點在于建立起一套長效機制并樹立起一種能績概念。機關效能建設就是要以提高效能為基本目標，把行政管理的諸多要素結合起來，建立起嚴格機關管理、提高服務質量、強化機關監(jiān)督的長效機制。機關效能建設就是要從概念、觀念、機制、行政行為、具體工作效率上，與效率有質的變化，而不是簡單的理解為一般性的辦快點、辦好點，從而形成一種能績概念。開展機關效能建設，目的就是要切實加強黨風廉政建設，改善政務環(huán)境，大力營造投資軟環(huán)境，促進我市經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展和社會全面進

步?；谶@樣的認識，我們首先在組織領導和思想教育上下功夫，把全局同志的思想統(tǒng)一到市委、市政府的部署上來。

1、加強組織領導，落實工作制度。抓好機關效能建設，領導是關鍵，制度是保證。月日，我局就成立了局機關效能建設領導小組，我任組長，兩位副局長任副組長，有關職能處室負責人為小組成員。初步形成了機關效能建設“一把手”負總責，領導小組指導協(xié)調，各處室具體負責，全局同志廣泛參與的領導機制和工作機制。我們認為，工作中出現(xiàn)的服務觀念不夠的問題、辦事效率不高的問題、辦事能力不強的問題歸根到底是事業(yè)心、責任心的問題，但同時也是管理體制、機制的問題。為認真抓好制度建設，使機關內部管理制度化、規(guī)范化，解決好“職責不清、效率不高、工作不落實”的問題，形成以制度管人、管事的機制。按照合理性、完整性、現(xiàn)實性的原則，我們具體落實建好9個制度：一是崗位目標責任制、二是干部績效考核制、三是服務辦結承諾制、四是ab崗工作制、五是首問責任制、六是公示制、七是方便申請制、八是聽證制、九是失職追究制。這些制度大都已經(jīng)建立，但有的已經(jīng)建立還不完善、還沒落實。我們要借這次機關效能建設的“東風”，邊實踐邊摸索邊提高，逐步制訂完善一套加強機關效能建設的行之有效的工作制度，監(jiān)督制度和考評制度。

2、加強學習教育，提高干部素質。抓教育是效能建設的基礎。我們利用周一晚上的集中學習時間，在月日，月日連續(xù)兩次組織全體干部職工，深入學習馮書記在市級機關領導干部會議上的講話精神以及全省加強機關效率建設大會精神。全局各處室、單位還按照局黨組的統(tǒng)一安排，認真組織學習省委、省政府《關于開展機關效能建設的決定》、學習《中國___黨內監(jiān)督條例（試行）》、學習國土資源部“十項措施、五條禁令”、學習《紹興市區(qū)征用集體土地辦法》等業(yè)務知識。今天晚上，我們還將請楊志敏同志講課，集中學習《行政許可法》。這些學習內容還將作為考試內容，在全局范圍內組織考試。此外，我們還把機關效能建設作為黨委中心任務，制訂了《黨組理論學習中心組3、開展優(yōu)質服務。首先是要縮短辦事時限。很重要的一條就是各個處室，各個單位要整合內部

2、結合機關效能建設，全面貫徹《行政許可法》。《行政許可法》是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復議法后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，將于今年月日正式實施。市委、市政府十分重視，已專門對貫徹實施作出了部署。國土資源管理是一個業(yè)務性很強的行業(yè)，長期以來，大家比較重視業(yè)務建設，思想上也偏重于技術管理。而對行政管理，特別是依法管理辦法不多，措施較少。我們要抓住7月1日《行政許可法》實施的契機，抓緊抓好一些規(guī)范性文件清理、修訂工作，制訂好一部分符合行政許可規(guī)定的制度，改革機關內部行政許可運作方式和審批審查環(huán)節(jié)，進一步深入電子政務建設，推進依法行政，按章辦事，規(guī)范從政行為。貫徹實施《行政許可法》是深入開展機關效能建設的重要內容。我們就是要從依法辦事，依法行政的高度重視機關效能建設，重視貫徹實施《行政許可法》與機關效能建設的有機結合，真正抓出成效。

3、堅持機關效能建設持之以恒、常抓不懈。我們要充分認識到機關效能建設認識這項工作的長期性、艱巨性、復雜性，加溫鼓勁，切實把機關效能建設納入保護耕地、保障用地、保障農(nóng)民利益的工作大局，納入黨風廉政建設和反腐敗斗爭的總體部署，納入依法行政的總體要求，持之以恒、常抓不懈。一是緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展中心，提高國土部門的服務水平和政務公開質量；二是不斷強化監(jiān)督，加大對違法違規(guī)行為的懲處力度；三是進一步完善已經(jīng)制定的規(guī)章制度，并真正落到實處。要在總結工作經(jīng)驗，鞏固工作成果的基礎上，認真查找薄弱環(huán)節(jié)和存在問題，狠抓整改和落實。我們相信，只要下定決心，問題是一定能夠得到解決的。

（七則）

今年以來，我關在加強和推進機關效能建設中堅持突出海關行業(yè)特點，緊緊圍繞市委市政府提出“加快湄洲灣港口城市建設、實現(xiàn)港城崛起”的發(fā)展戰(zhàn)略，深入學習實踐科學發(fā)展觀，認真貫徹海關工作方針，著力構建法治型、責任型、服務型海關，致力于有效監(jiān)管與高效運作，實現(xiàn)監(jiān)管服務再優(yōu)化、通關時效再提升、機關效能建設取得了新成效，有力地促進和服務經(jīng)濟社會發(fā)展。上半年我關多項業(yè)務指標位居關區(qū)前列，今年月份被中央文明委授予“全國文明單位”稱號?，F(xiàn)將情況報告如下：

一、主要做法與成效

（一）健全效能建設的工作機制，強化效能建設的組織領導。我關在加強機關效能建設的組織領導采取以下措施：一是健全領導機制。年初根據(jù)人員變動情況及時調整充實了本關效能建設領導小組，由關黨組書記、關長任組長，黨組成員、副關長任副組長，各科室負責人為小組成員。領導小組下設效能建設辦公室，日常工作掛靠政工科，保證效能建設有人抓、有人管，日常工作有專人負責。二是強化責任機制。如：把效能建設作為領導干部黨風廉政建設責任制的重要內容，將效能建設標準規(guī)定和要求列入各級人員的崗位目標考核內容，逐級簽訂了《責任書》，形成“一把手”親自抓、分管領導具體抓、按級負責層層抓的領導機制。三是完善監(jiān)督機制。一方面，實行關效能建設領導小組、關效能辦、關科長、紀檢監(jiān)察特派員的日常監(jiān)督檢查以及季度廉政分析會、海關風險管理、執(zhí)法評估等平臺“多位一體”的效能建設內部督查機制。另一方面，聘請了7位效能建設社會特邀監(jiān)督員，加強對本關效能建設的外部監(jiān)督。四是深化與其它工作的融合機制。把效能建設與政治思想工作、民評糾風工作、業(yè)務執(zhí)法評估等各項工作深度融合、相互促進。做到一起布置、一起落實、一起檢查、一起考核、一起總結，形成了相互促進、常做常新、共同提高的長效工作機制，保證了機關效能建設始終沿著規(guī)范有序的軌道邁進。

（二）加強效能建設的宣傳教育，從內強素質上提升效能建設水平。今年以來，我關積極采取措施營造機關效能建設的良好氛圍，開展各種形式的學習教育活動，不斷提高關員的政治和業(yè)務素質，為提升效能建設水平夯實基礎、注入活力，收到好的效果。

一是深入開展學習實踐科學發(fā)展觀活動。我關作為第一批深入學習實踐科學發(fā)展觀活動的單位，于年月至今年月，集中開展了學習實踐科學發(fā)展觀活動。通過學習實踐活動，用科學發(fā)展觀來指導把關服務的實踐，增強了全體關員“為發(fā)展、謀發(fā)展、主動服務促發(fā)展”的責任意識和主人翁意識。通過學習實踐活動，進一步理清了發(fā)展思路，強化了科學治關的理念，進一步完善優(yōu)化海關監(jiān)管服務的措施辦法，推動通關便利化，主動為企業(yè)排憂解難，使更多的守法企業(yè)享受到海關優(yōu)質高效的服務。通過學習實踐活動，進一步激發(fā)全體關員履職把關服務、促進關區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的工作熱情和干勁，確保了上半年各項業(yè)務任務的圓滿完成。

二是認真開展“優(yōu)化監(jiān)管

服務、促進海西發(fā)展”活動。今年至月，在全關開展“優(yōu)化監(jiān)管服務、促進海西發(fā)展”教育實踐活動，通過開展活動，進一步幫助關員認清形勢、保持清醒頭腦，積極應對國際金融危機給關區(qū)企業(yè)外貿進出口帶來的沖擊，增強貫徹落實中央保增長、保穩(wěn)定、保民生和擴內需、調結構以及總署總關和省市的一系列政策措施的自覺性，使關員深刻認識企業(yè)發(fā)展存在的困難，轉變監(jiān)管服務理念，主動作為、高效運作、有力服務，努力為支持和服務海西經(jīng)濟和湄洲灣港口城市建設立新功、作貢獻。

三是認真開展反腐倡廉警示教育活動。今年至月份，我關通過開展反腐倡廉警示教育活動，組織關員觀看《風口浪尖》警示教育錄像，開展遠離“潛規(guī)則”大討論，剖析海關系統(tǒng)發(fā)生的違紀違法案例，以案說紀、警鐘常鳴。有力地促進全體關員增強憂患意識、勤政廉潔的自律意識和反腐倡廉的責任主體意識。通過正反兩方面的教育，幫助全體關員進一步樹立和踐行正確的世界觀、人生觀、價值觀，牢記神圣職責，嚴守海關職業(yè)道德和職業(yè)紀律，自覺防微杜漸、拒腐防變，堅決貫徹落實“海關人員6項禁令”等廉政規(guī)定，有效防控海關執(zhí)法風險和廉政風險，為海關各項改革和建設提供強有力支持。

四是深入推進“崗位練兵”活動。制訂了《海關年教育培訓實施計劃》，上半年先后舉辦了業(yè)務培訓4場次，同時實施在崗業(yè)務學習交流，還派出業(yè)務骨干參加總署總關舉辦的各類業(yè)務培訓30多人次，在參加總關組織的歸類崗位比武競賽中分別取得團體和個人第三名的好成績。有力地促進了全體關員業(yè)務素質和把關服務的能力的提高，為提升辦事時效，強化機關效能建設夯實業(yè)務基礎。

五是深入學習貫徹《國務院關于支持省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》、《海關總署和省人民政府關于支持“海西”經(jīng)濟區(qū)建設合作備忘錄》和省市委擴大會議精神。進一步把關員的認識統(tǒng)一到《國務院關于支持省加快建設海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》以及省市委擴大會議精神上來，統(tǒng)一到全國關長會議和關區(qū)工作會議精神上來，統(tǒng)一到總署、總關關于支持擴內需保增長的一系列措施上來。全關形成了轉變作風力度大，打造誠信、高效海關見成效，履職把關服務促進發(fā)展取實績的良好氛圍。有

第14篇 應盡快完善人民陪審制度

應盡快完善人民陪審制度

人民陪審制度是我國司法制度的一項重要組成部分。但在司法實踐中，由于我國有關陪審制度法律法規(guī)規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，人民陪審制度實行得并不理想，導致這一制度往往流于形式，陪審員陪而不審，沒有起到實質性作用，還有很多地方在相當長時間里基本上放棄了這一制度。

要從根本上解決當前人民陪審制度中出現(xiàn)的問題和困難，應盡快在有關陪審和人民陪審員方面制定法律，明確人民陪審員的條件、產(chǎn)生程序、任職的期限、陪審的方式與案件范圍、權利義務等，統(tǒng)一和規(guī)范陪審制度的實施。

一、確立人民陪審制度的憲法地位我國至今尚無一部關于陪審制度的專門法律，體現(xiàn)陪審價值的立法和相關操作程序十分欠缺，這是導致陪審制度在司法實踐中衰弱的“瓶頸”所在。因此，完善和加強立法是陪審制度改革的第一步。

首先，要使陪審制度得到足夠的重視，目前這種僅在人民法院組織法和訴訟法中加以規(guī)定的做法是遠遠不夠的，應當在憲法中明確規(guī)定“人民法院實行人民陪審制度”。其次，應統(tǒng)一三大訴訟法的相關規(guī)定。

具體包括：分別在民事訴訟法和行政訴訟法的基本原則中確認陪審制度，以與刑事訴訟法的規(guī)定相一致；在人民法院組織法和三大訴訟法中均規(guī)定“人民陪審員在履行職務時，與審判員有同等的權利義務”；參與案件審理但不具法官身份的人員應統(tǒng)稱“人民陪審員”，等等。

二、進一步明確人民陪審員的條件和選任程序人民陪審員應該具有廣泛的代表性，不局限于機關、社會團體和企事業(yè)單位的領導干部、管理人員和專業(yè)技術人員，還應包括普通公民等各個階層、群體的代表。公民參加陪審，不應受到過多的限制。

但由于陪審員要參與案件的審理，且代表一定的社會價值判斷，需要一定社會閱歷，其年齡也不宜過于年輕，要求３０歲以上更適宜，至于文化程度則不宜要求太高。

三、科學確定陪審的方式和范圍從我國現(xiàn)行司法體制、審判方式和國民綜合素質的情況看，人民陪審員參加審判，應以依法參加合議庭的方式進行，適用陪審制審理的案件范圍應進一步擴大。要增加適用陪審制度的案件數(shù)量，要逐步做到所有非簡易刑事案件、絕大部分適用普通程序的婚姻、家庭案件以及較多的知識產(chǎn)權、勞動糾紛和經(jīng)濟案件，都可以適用陪審制度審理。

四、細化人民陪審員的權利、義務人民陪審員除在執(zhí)行陪審職務期間享有與合議庭組成人員中的審判員的同等權利外，在任陪審員期間還應享有接受法律知識培訓、提高審判業(yè)務的權利。同時，為保障人民陪審員客觀、公正地履行職務，還應對陪審員在執(zhí)行職務期間給予同審判員同等的人身保障，對因參加陪審而遭到打擊報復的，應按妨害執(zhí)行公務處理。

明確人民陪審員履行陪審職務的義務性，對人民陪審員怠于履行職務的行為做出必要限制。

五、加強對人民陪審員的管理加強對人民陪審員的管理工作，從組織上、紀律上加以規(guī)范，是做好陪審工作的一個重要方面。人大常委會及人民法院都應設置專門機構對人民陪審員進行系統(tǒng)管理，促使人民陪審員隊伍管理走上規(guī)范化的軌道。

加強對人民陪審員工作的監(jiān)督和指導，定期召開會議，聽取人民陪審員在陪審期間的工作情況。人民陪審員一經(jīng)被確定參加陪審，必須認真履行自己的職責，人民法院也應向人大常委會反饋人民陪審員的工作情況，并對表現(xiàn)突出的人民陪審員予以獎勵，對違法亂紀者予以相應制裁。

應建立人民陪審員的專業(yè)培訓制度，定期組織陪審員學習新頒布的法律，確保其具備起碼的業(yè)務知識。至于陪審員的任期，應以兩年為宜，并盡可能少連任。

陪審員參與審案應建立隨機抽選機制，避免由法院指定。

六、建立和實施陪審制度的監(jiān)督機制建議由各級人大及其常委會建立相應的制度和機制，對人民法院落實陪審制度的情況實施法律監(jiān)督；由政協(xié)及工、青、婦等群眾組織、社會團體、新聞媒體實行社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，以保證這項工作不斷健康發(fā)展。

第15篇 完善財產(chǎn)保全制度的思考與建議

財產(chǎn)保全制度是民事訴訟法中的重要內容之一，其目的在于通過限制被申請人對爭議標的物或其財產(chǎn)的處分權，來保證人民法院將來作出的生效判決能夠得到全面、順利的執(zhí)行，從而維護生效判決的權威，切實保護勝訴方當事人的合法權益。在當前建設社會主義市場經(jīng)濟的過程中，該制度的實施對于增進全社會的信用意識，防止爭訟當事人變賣、轉移、藏匿甚至毀損、揮霍在其占有、支配下的有關財產(chǎn)，逃避對生效判決的執(zhí)行，發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而， 在司法實踐中，我們仍感到該制度在許多方面存在簡略、寬泛甚至缺失之處，亟需在立法上加以補充和完善。 一、現(xiàn)行財產(chǎn)保全制度在運行中存在的主要問題 （一）關于保全程序的啟動及其相關規(guī)定方面存在的問題。 根據(jù)民事訴訟法第92條、93條的規(guī)定，財產(chǎn)保全分為訴中財產(chǎn)保全和訴前財產(chǎn)保全。對訴中財產(chǎn)保全一般由當事人一方提出申請，必要時也可由法院主動采取保全措施；而訴前保全只可由當事人提起，且必須提供相應的擔保，否則其申請將被法院裁定駁回。而且根據(jù)最高人民法院制定的《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《適用意見》）第31條的規(guī)定，訴前財產(chǎn)保全由當事人向財產(chǎn)所在地的法院申請。在保全措施采取之后，當事人可向財產(chǎn)所在地法院或其他有管轄權的法院提起訴訟。而根據(jù)該意見第32條的規(guī)定，當事人在訴前財產(chǎn)保全后沒有在法定期間內起訴，從而給被申請人造成損失的，又由財產(chǎn)所在地原采取保全措施的人民法院管轄。這些規(guī)定在司法實踐中存在以下不足：1訴中財產(chǎn)保全可由法院主動采取，與當前民事審判方式的改革方向不相適應，忽視了當事人在民事訴訟活動中的主體性地位，與法院超然于爭訴之外擔當?shù)谌?、裁判者的角色不符?關于訴前保全法院選擇的硬性規(guī)定，側重于采取保全措施的便利與及時，忽視了民事訴訟法的“兩便”原則，不能保持保全與審判法院的同一性。3對因保全申請人未在法定期間提起訴訟，而被申請人認為該保全不當給自己帶來了財產(chǎn)損失并提起訴訟時，如何選擇起訴法院的規(guī)定不合理。因為在有些情況下，財產(chǎn)既不在申請人所在地，也不在被申請人所在地，而是在其他同級法院管轄地。在此情況下，被申請人一旦提起訴訟，無論是原、被告的起訴、應訴，還是法院的審判、執(zhí)行，都可能因這一規(guī)定而造成不必要的人力、物力的耗費。4對申請人既提出了訴前財產(chǎn)保全，又在法定期間內提起了訴訟，但由于保全申請不當從而給被申請人造成了一定財產(chǎn)損失的應由哪一法院管轄并如何處理，缺乏明確的規(guī)定。 （二）關于保全對象方面存在的主要問題。 財產(chǎn)保全是圍繞保全對象進行的一系列活動和措施，因此有關保全對象的內容在財產(chǎn)保全制度中占有重要的地位，而現(xiàn)行立法及司法解釋在許多方面不適應司法實踐的需要。 1、對保全標的的可更換性未作規(guī)定。根據(jù)民訴法第94條的規(guī)定，財產(chǎn)保全限于被請求的范圍或者與本案有關的財物。而根據(jù)《適用意見》第104條、105條及《最高人民法院關于在經(jīng)濟審判工作中嚴格執(zhí)行<民事訴訟法>;若干規(guī)定》第14條的規(guī)定，財產(chǎn)保全的范圍有了更大的擴展。例如，保全的標的可以是債務人到期應得的收益，也可以直接為被告人的財產(chǎn)。但該規(guī)定仍有不完善之處：1盡管申請人對保全標的的選擇隨著保全范圍的擴大而更有主動性，但是法院一旦采取了保全措施，限制了保全標的 ，對當事人之間還是否可在被保全人所有的財產(chǎn)范圍內協(xié)商變更未作規(guī)定。這一內容的缺失，會在保全標的的價值減損不可歸責于被申請人的情況下無法采取補救措施，不利于保全申請人通過二次選擇保全標的物的方式維護自己的合法權益。同時在被保全人由于某一特殊原因需要利用被保全的財物而愿意以其他相等同的價值物進行替換時于法無據(jù)，使財產(chǎn)流轉的速率受到限制。2法院在采取保全措施、確定保全標的之后，申請人與被申請人對保全標的的變賣、利用能否協(xié)商未作規(guī)定，從而不能從實質上對申請人的期待權益進行充分的保護。例如在以股票為保險標的的情況下，保全時體現(xiàn)的股票價格相當于爭議的財產(chǎn)，但股票的價格會上下波動，法院又不可能直接進行操作，如果不允許當事人進行協(xié)商變賣標的物，就難于很好的保護申請人的合法權益。 2、對多個權力主體對同一保全標的如何查封、凍結的規(guī)定不明確。根據(jù)我國民訴法第94條的規(guī)定，財產(chǎn)已經(jīng)被查封、凍結的，不得重復查封、凍結。這一規(guī)定便于法院之間、法院與其他單位之間的工作協(xié)調，對體現(xiàn)審判機關的權威，具有重要的作用。但該規(guī)定在實踐中存在以下問題：1法院在對某一財產(chǎn)采取查封、凍結后，其他單位便不能再進行查封、凍結。但在法院解除查封、凍結時，其他單位很難獲得法院即將解除保全措施的信息，因而不能及時的再采取查封、凍結的措施，致使財產(chǎn)流失，保護不了相應的合法權益。2在法院裁定不合法的情況下，由于法院已經(jīng)采取了保全措施，其他單位有時明知這種情況，但因沒有法律的相關規(guī)定，很難協(xié)調這種關系。另外，法院相互之間在實踐中也會同樣遇到這樣的情況。 3、對共有財產(chǎn)的保全存在的規(guī)定不具體。在實踐中關于對被保全人在其共有財產(chǎn)中的保全標的如何采取措施的，現(xiàn)行法律沒有作出具體的規(guī)定。法院在具體操作中往往是要么不采取保全措施，要么直接對該共同共有財產(chǎn)采取保全措施。不采取保全措施不利于保護申請人的合法權益，采取保全措施又可能侵犯被申請人以外的其他共有人的合法權益。具體如何處理，相關法律及司法解釋缺少科學、合理、便于進一步具體操作的規(guī)定。 4、對特定財產(chǎn)的保全措施在規(guī)定上有沖突。對于房地產(chǎn)、汽車等不動產(chǎn)和特定動產(chǎn)的交易，我國法律法規(guī)多規(guī)定其為 一種要式的民事法律行為，即買賣關系中標的物所有權的轉移必須以相關部門的變更登記為有效要件。但是目前由于部分公民法律知識欠缺和法律意識淡薄，對該類財產(chǎn)的買賣往往只以金錢交付和實際占有為要件，這就給法院在采取保全措施時帶來了一定的困難：（1）當法院對該財產(chǎn)采取扣押有關財產(chǎn)權證照并通知有關產(chǎn)權登記部門不予辦理該項財產(chǎn)的轉移手續(xù)的保全措施時，往往有損于善意占有人的權益。（

2）汽車、房地產(chǎn)等經(jīng)常存在租賃關系，承租人為此類財產(chǎn)的使用權所支出的費用有時相當大，使用的期限相當長，這種財產(chǎn)的使用權有時直接體現(xiàn)為承租人的財產(chǎn)，而且占的比例很大。但在財產(chǎn)保全過程中由于所有權不屬于被申請人（租賃關系中的承租人），人民法院便不能對該類財產(chǎn)采取保全措施。（3）根據(jù)《適用意見》第101條的規(guī)定，人民法院對不動產(chǎn)和特定動產(chǎn)進行財產(chǎn)保全一般是采取扣押有關產(chǎn)權證照，并通知有關產(chǎn)權部門不予辦理該項財產(chǎn)的轉移手續(xù)這一措施；在必要時也可以直接查封或扣押該項財產(chǎn)。但在實踐中兩個法院對進行財產(chǎn)保全時有的扣押了財產(chǎn)權證照，有的直接查封了不動產(chǎn)和特定動產(chǎn)，出現(xiàn)這種矛盾后如何處理，相關法律對此沒有作出進一步的規(guī)定。 （三）關于保全中權利義務的平衡性存在的問題。 設立財產(chǎn)保全制度的目的是為了解除申請人訴訟的顧慮，確保法院將來生效判決能夠執(zhí)行。就其性質而言，它是一種防范相對人在法院作出生效判決之前處分其財產(chǎn)的強制措施。而且，對當事人來說，無論是提起訴訟財產(chǎn)保全還是訴中財產(chǎn)保全，根據(jù)法律的規(guī)定都要提供相應的擔保，而這種擔保產(chǎn)生的根據(jù)應是申請人為獲得確保勝訴判決利益實現(xiàn)而自愿承擔的一種義務。與此相對應，在有其他人參與平等分配被申請人的財產(chǎn)時，為體現(xiàn)風險與利益的對等和一致，其理應獲得對保全財產(chǎn)的優(yōu)先受償權。然而，到目前為止，我國的法律和司法解釋并未設定申請人對依法申請保全的具體財產(chǎn)具有優(yōu)先受償?shù)臋嗬＿@一重要內容的缺失，一方面會導致司法實踐中一旦被申請人的總債務出現(xiàn)支付危機，超過申請執(zhí)行的債務時，由于其他債權人的參與分配，必然使保全申請人的判決利益受到危害甚至無法實現(xiàn)；另一方面會從客觀上鼓勵少數(shù)人的投機思想，讓不為實現(xiàn)自己的權利去采取積極行為的人來瓜分他人的應得利益，從而使財產(chǎn)保全制度在社會生活中的實際應用價值大大減損。 （四）關于財產(chǎn)保全的期限存在的問題。 我國民訴法規(guī)定的財產(chǎn)保全措施主要有查封、扣押、凍結等方式。保全的時間效力一直持續(xù)到執(zhí)行完畢。但根據(jù)《最高人民法院、中國人民銀行〈關于查封、凍結和扣押企事業(yè)單位、機關團體的銀行存款〉的聯(lián)合通知》的規(guī)定，人民法院凍結的期限最長不得超過六個月。有特殊原因需要延長的，人民法院應在到期以前向銀行辦理繼續(xù)凍結的手續(xù)。逾期不辦理手續(xù)的，視為自動撤銷凍結。然而，其他方式都沒有期限，也就是說查封、扣押及其他方式的保全措施的效力一直持續(xù)到執(zhí)行完畢。這一規(guī)定對法院判決的執(zhí)行是有利的，但對于維護當事人的合法權益卻存在一些問題：（1）對申請人來說，根據(jù)我國民訴法的規(guī)定，當事人、負責保管的有關單位和個人及人民法院都不得使用被保全的財產(chǎn)?？墒怯行┴敭a(chǎn)看管費用很大，保管起來非常不易，這無形中給申請人增加了負擔。（2）根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，只有在被申請人提供擔保時才允許撤銷財產(chǎn)保全。然而，在實踐中財產(chǎn)保全的裁定原因消滅，或者保全的情勢發(fā)生變化，法院不能及時裁定撤消，在不能歸結為申請人責任的情況下，也難于保障被申請人的合法權益。（3）在審限較長的情況下，由于申請執(zhí)行的期限也相應延展 ，被申請人在這段時間內又不能合理的利用被保全的財產(chǎn)，這既會造成資源的閑置，也無疑會進一步弱化被申請人對債務的履行能力。 二、完善財產(chǎn)保全制度的設想 （一）在程序啟動及保全法院的選擇性上賦予當事人自主權。 從發(fā)展趨勢看，我國民事審判方式的改革就是將原來以職權主義為主的民事訴訟模式轉變?yōu)橐援斒氯藶橹鞯拿袷略V訟模式。而當事人主義的核心之一就是處分主義。其具體體現(xiàn)為：（1），民事訴訟程序的啟動和繼續(xù)依賴于當事人，法院和法官不能依職權啟動和推進民事訴訟程序；（2），法院裁判所依據(jù)的證據(jù)只能來源于當事人，法院和法官不能在當事人指明的范圍之外主動收集證據(jù)。當事人主義是民事實體法中當事人意思自治原則在民事程序法上的體現(xiàn)和要求。即在民事活動中，要充分尊重當事人的意愿。保全程序制度設計的基本出發(fā)點應符合當事人主義。保全程序的啟動和推進者，應該是當事人或利害關系人，法院只應保持一種相對超然的地位。在對保全法院的選擇上，應由當事人根據(jù)地域管轄和級別管轄的相關規(guī)定，自主選擇相應的保全法院。具體來說，保全制度在程序啟動方面，應從如下幾方面著手：（1〕財產(chǎn)保全只能依當事人或利害關系人的申請而啟動，取消法院在必要時可裁定采取保全措施的規(guī)定。要把財產(chǎn)保全啟動權完全交給當事人，讓當事人在對案件事實進行權衡的基礎上作出是否需要進行保全的選擇。（2）賦予當事人對保全法院有限的選擇權，即當事人在地域管轄的法律規(guī)定范圍內，根據(jù)對自己最便利的原則選擇保全的法院，取消訴前保全由財產(chǎn)所在地法院管轄的規(guī)定，從而確實維護權利人的合法權益，發(fā)揮財產(chǎn)保全應有作用。 （二）在保全對象與保全措施的選擇上，進一步豐富、細化相關的內容。 保全對象的選擇、更換與保全措施的具體化，既能體現(xiàn)對申請人財產(chǎn)權利的有效保護，又有利于資源的合理配置，減少社會資源的流失和浪費，因而，要通過嚴密、合理的立法設計，保證執(zhí)法嚴格有序的進行。具體說，（1）適應建立健全市場經(jīng)濟體制的需要，進一步豐富和細化相應的保全制度，使保全制度既能適應不斷變化的形勢需要，又具有合理科學的運作方式。（2）允許當事人之間通過協(xié)商變更保全標的，保證當事人為自己利益的實現(xiàn)能夠采取合理而積極的措施。同時要在立法上完善對保全標的的協(xié)商變更方式、方法，真實有效的保護當事人的合法權益。（3）建立保全通報制度。在對同一保全標的或被申請人先后出現(xiàn)兩個以上保全主體的情況下，擬采取保全措施的單位要對告知已采取保全措施的法院，而已采取保全措施的法院在解除或執(zhí)行該財產(chǎn)之前，要在合理的時間內及時將相關的處理結果告知其他單位，或相互協(xié)調具體的處理措施，以免因相互之間協(xié)調不到位而引起財產(chǎn)的流失。（4）對不動產(chǎn)或特定動產(chǎn)進行直接查封扣押時，應當在采取該項措施后及時通知相關的產(chǎn)權登記部門，以避免可能出現(xiàn)的重復保全。對共有財產(chǎn)的保全，應通過保全其相應的份額的方法

，同時通知其他共有人履行相應的協(xié)助義務，以保證將來生效判決的執(zhí)行，由此可保證將來申請人無論勝訴或敗訴都不會損害其他共有人的合法利益。 （三）在債權實現(xiàn)的方式上，賦予保全申請人對被保全財產(chǎn)的優(yōu)先受償權。 從體現(xiàn)公平正義的角度來看，賦予申請人對保全財產(chǎn)的優(yōu)先權，既是對申請人合法行為、特殊勞動的鼓勵和贊許，也是對平等競爭風尚的一種褒揚，有利于鞭策權利人積極通過合法途徑和方式維護、爭取自己的應得權益。為實現(xiàn)保全制度的設立宗旨，通過立法確立保全申請人對保全財產(chǎn)的優(yōu)先權十分必要。在具體內容上要以法律的形式明確、具體地規(guī)定對被保全財產(chǎn)負有義務的主體范圍和不同情況下的責任形式，明確優(yōu)先權實現(xiàn)的主要過程和具體方式。我們認為，1，在地位上，申請人對財產(chǎn)保全的優(yōu)先權應是一種特別優(yōu)先權，它與民法通則中諸如職工對工資和勞保費用等債權享有的優(yōu)先權不同，是在債務人特定動產(chǎn)或不動產(chǎn)上存有的優(yōu)先權。2，在范圍上，應限于申請保全的具體財產(chǎn)的范圍。依照法律的規(guī)定，實施財產(chǎn)保全要制作相應的民事裁定書，實踐中同時還附有相關的被查封、扣押或凍結的財產(chǎn)清單，優(yōu)先權的范圍應等同于財產(chǎn)清單上所列的財產(chǎn)范圍，不能將其擴大為被保全單位或個人的總括性的或全部的財產(chǎn)。3，在與其他優(yōu)先權發(fā)生沖突時，應區(qū)別情況不同對待。由于在保全措施采取之前可能已經(jīng)發(fā)生了抵押、質押或留置行為，于是在某一財產(chǎn)上可能會發(fā)生保全財產(chǎn)優(yōu)先權與其他擔保物權如抵押、質押或留置權等的重疊或沖突，在此情況下，應根據(jù)民訴意見第102條規(guī)定處理，即“人民法院對抵押物、留置物、可以采取財產(chǎn)保全措施，但抵押權人、留置權人有優(yōu)先受償權”。在保全措施采取之后，由于為了不影響被申請人在訴訟期間的生產(chǎn)經(jīng)營活動和生活的正常進行，同時為了將來生效判決的順利進行，對特定動產(chǎn)往往采取的是扣押有關財產(chǎn)權證照的方法進行保全，因此，在此期間作為擔保物權的留置權與保全財產(chǎn)的優(yōu)先權發(fā)生沖突時，留置權仍然應優(yōu)于保全財產(chǎn)的優(yōu)先權。 （四）合理限定保全的期限，建立重大保全案件優(yōu)先審理的制度。 在時間上，財產(chǎn)保全制度應當對被保全的標的作出適當?shù)钠谙尴拗?，以便減輕權利人不必要的人力與財力的支出，加快對資源的合理利用。對被保全人提不出可靠充分地擔保的保全標的，如果因履行保全措施花費較大，或因標的物的自然屬性不宜長期保存的，法院應依申請人的申請予以強制變賣。對于重大的財產(chǎn)保全案件，應當在訴訟文書的送達及排期審理上給予特殊的安排，盡力縮短開庭周期，盡可能快的依法對案件作出裁決，以便及時解除糾紛，保護勝訴方的合法權益，促進社會資源的正常流轉。 總之，面對豐富多彩的現(xiàn)實生活和不斷深化的司法實踐，我們需要在重新審視現(xiàn)行保全制度既存問題的基礎上，對其展開科學的論證，進行嚴密、合理的充實和完善。唯其如此，才能加強生效裁判的執(zhí)行力度，徹底而迅速地解決糾紛，促使保全制度在司法實踐中發(fā)揮應有的作用。

第16篇 完善我國反訴制度之設想

完善我國反訴制度之設想

反訴作為一種訴訟制度，內含著極為豐富的法律價值，它不僅使原、被告當事人能夠平等地享有國家法律保護的權利，且通過反訴與本訴的合并審理，減少了分別訴訟的成本，簡化了訴訟程序，提高了辦案效率，達到了訴訟經(jīng)濟的效果。但由于關于反訴的立法太過原則及司法實踐不夠重視等原因，我國反訴制度未能發(fā)揮其應有的功能。

為適應現(xiàn)代社會的發(fā)展，應將其完善為一個體系完整、內容充實、功能齊備、操作可行的訴訟制度。本文就提起反訴的程序性條件、實質性條件及反訴的審理等方面進行了必要的探討。

反訴，是指在已經(jīng)開始的民事訴訟中，被告以本訴原告為被告，向人民法院提出的一種與本訴有關聯(lián)的保護自己合法權益的獨立的反請求

（1）。反訴的本質屬性是本訴的被告以本訴原告為被告提出的獨立之訴。

我國《民事訴訟法》雖然原則性地規(guī)定了反訴制度，但理論界對此意見分歧較大，司法實踐中也沒有形成統(tǒng)一的操作標準，因而現(xiàn)有的反訴制度在司法實踐中并未能發(fā)揮其應有的功能。主要存在三個方面的問題：第一，立法方面的不足。

我國現(xiàn)行民事訴訟法涉及到反訴內容的僅有三處：一是第52條規(guī)定被告有權提起反訴；二是第126條規(guī)定法院對被告提起的反訴可以合并審理；三是第129條關于原告經(jīng)傳票傳喚，無正當理由拒不到庭或未經(jīng)法庭許可中途退庭的，被告反訴的，可以缺席判決的規(guī)定；最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見涉及反訴內容的只有兩條：第156條規(guī)定在案件受理后，法庭辯論結束前，被告提出反訴，可以合并審理的應合并審理；第184條規(guī)定在第二審程序中，原審被告提出反訴的，第二審人民法院可以根據(jù)當事人自愿的原則就反訴進行調解，調解不成的告知當事人另行起訴。規(guī)定如此簡略，就連提起反訴的標準都未明確，致使司法實踐中反訴是否受理基本上取決于法官的自由裁量權。

由于本訴與反訴的合并會使案件審理的難度加大，在法律對反訴制度規(guī)定不夠具體的情況下，法官避難就易將反訴與本訴分離的情況也就屢見不鮮了。而從法院的審判權角度看，法院對反訴是否受理不應取決于法官個人的意志，被告提起反訴的，只要符合法定條件，在不違背訴訟經(jīng)濟、訴訟效率的前提下，就應合并審理，即使拒絕也要賦予當事人以相應的救濟程序。

正是由于立法簡單化，才使得司法實踐中對被告的反訴權益保護遠遠不夠，這也是反訴制度在實體法律關系日趨復雜、訟事日增的今天不能充分發(fā)揮其功能的主要原因。第二，將反訴與反駁混淆不清。

司法實踐中，反訴與反駁很難區(qū)別、容易混淆。反駁，是被告對原告起訴請求所依據(jù)的事實、理由、證據(jù)的辯駁，以期達成部分或全部抵銷、排斥、吞并原告訴訟請求的目的。

反訴，是被告根據(jù)其與原告存在的法律關系的事實和理由，請求法院支持自己的訴訟請求，即判決原告對自己承擔義務，當然也有可能起到部分或全部抵銷、吞并、或者排斥原告本訴或者使本訴失去意義的作用。因此，反駁只是被告辯駁原告的一種訴訟手段，不是一個獨立的訴，不具有訴的性質，它只是以否定原告提出的部分或全部訴訟請求為目的；而反訴則是被告針對原告的本訴提起的，是一種獨立的訴，具有訴的性質，它要求法院判決自己勝訴為目的。

在審判實踐中，往往反訴請求與反駁意見同時并存，當事人自己搞不明白，甚至某些法官也將反駁與反訴混淆不清，對是反駁的當作反訴受理，而對反訴又當作反駁未予受理，這種情況的存在也影響了反訴制度功能的發(fā)揮。第三，法官對反訴制度的作用未引起足夠的重視。

在民事訴訟中，起訴權與反訴權之間的關系在一些法官的觀念中往往不是對等的，重起訴輕反訴的觀念在我國司法領域還根深蒂固。不少法官忽視反訴制度特有的功能，以分別審理取代合并審理，認為兩者無實質差別，其為本訴被告提供司法保護的效果是一致的。

其實，對應當合并審理的反訴置之不理，可能導致法院就同一事實和法律關系作出兩個互相矛盾的判決，同時這種錯誤地適用反訴制度的做法，會給民事訴訟的實踐帶來危害，挫傷當事人對程序正義的信仰

（2）。所以說，司法實踐中對反訴制度未引起足夠的重視也遏制了反訴制度功能的發(fā)揮。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各民事主體之間民事法律關系交叉重疊的現(xiàn)象日益普遍，彼此有關聯(lián)的訴訟也逐漸增多，現(xiàn)有的反訴理論和立法規(guī)則已不能適應司法實踐的需要，進一步完善反訴制度應當被及早提到議事日程。筆者擬從提起反訴的程序性條件、實質性條件及以及反訴的審理等方面談談自己的設想。

一、提起反訴的程序性條件

（一）形式條件

1、反訴是一個獨立的訴訟請求，不因本訴的存在與否而受影響。因此，提出反訴應當具備起訴的條件，即符合我國民事訴訟法第108條“起訴必須符合下列條件：

（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；

（2）有明確的被告；

（3）有具體的訴訟請求和事實理由；

（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。”

2、反訴沒有超過訴訟時效。不能認為本訴在訴訟時效之內，反訴也自然在訴訟時效之內。本訴超過訴訟時效， 反訴不一定就超過訴訟時效

（3）。反訴作為獨立的訴，應該符合訴訟時效的法律規(guī)定。

3、當事人條件。反訴的原告只能是本訴的被告，反訴的被告只能是本訴的原告，反訴的當事人和本訴的當事人不能增加，也不能減少，只是訴訟地位互換。

如果不是本訴被告提起訴訟，或者是本訴被告對本訴原告以外的人提起訴訟，就不是反訴。

（二）反訴的管轄。反訴只能向受理本訴的人民法院提出，如反訴單獨提起時，審理本訴的法院無管轄權，那么該反訴是否成立？筆者認為，若該反訴屬本訴法院以外的其他法院專屬管轄的，被告只能向有專屬管轄權的法院另行起訴，因為專屬管轄具有強制性，不允許隨意變更，除此之外的其他情況受理本訴的法院應當有權受理。

例如，對反訴單獨提起時應由級別較高的法院審理或應由級別較低的法院管轄這種情況，受理本訴的法院就可以受理該反訴。如此，不僅減少了當事人的訴累，也充分發(fā)揮了反訴制度的功能。

（三）提起反訴的方式我國民事訴訟法只規(guī)定了起訴狀和答辯狀，并未規(guī)定反訴狀，那么被告提出反訴是否必須使用反訴狀呢？筆者認為應使用反訴狀為宜。理由如下：第一，我國民事訴訟法原則上要求起訴使用起訴狀，反訴本來就是獨立的訴訟，理應用反訴狀為妥；第二，使用反訴狀可以使法院確定被告提出反訴的事實，做好與本訴合并審理的準備；第三，使用反訴狀會讓原告即反訴被告充分了解反訴的事實、理由及訴訟請求，有利于案件的審理及糾紛的解決。

如被告無正當理由拒絕使用反訴狀的，可以視為其放棄反訴。

（四）提起反訴的時間

1、一審提起反訴的時間反訴在訴訟進行的哪個階段提出，我國民事訴訟法沒有規(guī)定。根據(jù)最高人民法院司法解釋的有關規(guī)定，在案件受理后至法庭辯論結束前，被告都可以提出反訴，司法實踐中也是這么操作的。

這種做法造成了這樣的矛盾：若允許被告在法庭調查或法庭辯論等庭審階段隨意提出反訴，這不利于原告的應訴答辯，原告很容易受到被告的突然襲擊，無法充分保障自己的合法權益；同理，若為保護原告的答辯權，恢復到庭審前的狀態(tài)，對反訴的有關爭點進行調查，這又會引起審理的遲延。因此筆者認為，在考慮給予本訴與反訴原告以同等訴訟準備時間的同時，結合當前實際情況，作出合理的規(guī)定：第一，要跟國際接軌，很多國家都作出了當事人須在答辯期間提出反訴的規(guī)定，所以要盡量鼓勵當事人在提交答辯狀時提出反訴；第二，規(guī)定應當以在正式開庭審理前提出為原則，避免被告在正式庭審過程中隨時提出反訴；第三，將允許當事人在言辭辯論終結前提出反訴作為例外。

也就是說，被告要提出反訴，應當在法院正式開庭前提出，最好是在提交答辯狀時提出，有特殊情況的才可在法庭辯論終結前提出，否則不予受理。此外，還須相應規(guī)定兩點內容：一是法院對本訴被告履行告知其有權提起反訴及提起時間的義務；二是應當賦予本訴被告對于反訴請求以程序救濟權，法院對本訴被告提起的反訴不予受理或不與本訴合并審理的，應作出書面的裁定，本訴被告有權上訴。

這樣，在提高訴訟效率的同時，又對反訴權進行切實有效的保護。

2、二審程序中是否允許提出反訴最高人民法院司法解釋規(guī)定，在第二審程序中，原審原告增加獨立的訴訟請求或原審被告提出反訴的，第二審人民法院可以根據(jù)當事人自愿的原則就增加的訴訟請求或反訴進行調解，調解不成立的，告知當事人另行起訴。此規(guī)定雖然可以解決一些實際問題，但與我國審理制度的要求相悖，也不符合訴訟效益原則。

因為二審法院的主要職責是對一審法院認定的事實及適用的法律進行審查，對一審判決前未發(fā)生或未主張的事實不應考慮，如果允許二審程序提出反訴，二審法院對本訴、反訴一并處理，其結果就否定了一審法院正確裁判的既判力，從而造成審判的混亂，不利于調動一審法院的積極性，且一審被告易利用二審程序中的反訴拖延訴訟。所以，二審程序中應規(guī)定不允許提出反訴。

3、再審程序中能否提起反訴雖然民事訴訟法規(guī)定了再審應分別依據(jù)

一、二審程序來審理，但再審作為補救性程序，畢竟有其特殊性，不能完全套用原審程序。實際上，再審不但是對當事人之間的爭議進行裁判，更重要的還在于對已經(jīng)具有既判力的原審判決進行評判，因此再審案件應當圍繞再審申請的理由進行，不能超過原審法院審理范圍，故再審程序中不應該允許提起反訴。

當然，如果原審中被告提出反訴，法院未予審理，且成了提起再審理由的，則另當別論。

（五）反訴適用的程序特別程序不適用反訴，反訴與本訴必須屬于同一種程序，不能一個適用普通程序，一個適用簡易程序，更不能一個適用一審程序，另一個適用二審程序。

（六）提起反訴的訴訟種類不受本訴訴訟種類的限制在司法實踐中，當一個案件的被告提出反訴時，筆者常常聽到“該反訴與本訴不是同一種類，不成立，不能受理”這一觀點，筆者認為此觀點太保守，也與反訴的性質不相符合。因為反訴作為一種獨立的訴訟請求，不僅表現(xiàn)在被告提出反訴后，本訴是自愿撤回或是被駁回均不影響對反訴的審理，以及即使沒有本訴的存在被告也可另外單獨地啟動新的訴訟程序這兩方面，還表現(xiàn)在不論原告提出的本訴是哪一種，被告可以提出任何形式的反訴。

也就是說，對原告提出的請求確認之訴，被告可提出請求確認的、請求變更的或請求給付的反訴；對原告提出的變更之訴，被告也可提出請求確認、變更的或給付的反訴；原告提出給付之訴的，被告可以同樣提出請求確認、變更或給付的的反訴。例如：一離婚案子女本是由男方撫養(yǎng)，后女方訴至法院要求撫養(yǎng)孩子，在訴訟過程中，男方提出反訴，要求女方付清拖欠的撫育費。

象此案本訴是變更之訴，反訴是給付之訴，合并審理顯然提高辦案效率，也公平公正地保護了當事人的權益。

二、實質要件

（一）反訴與本訴的關聯(lián)性要件提起反訴的實質要件之一，就是指本訴與反訴的關聯(lián)性。只有具備了關聯(lián)性，反訴才能成立。

因而反訴實質要件就是決定被告提出的反請求是否屬于反訴范疇的條件。那么何為關聯(lián)性呢？我國學者一般認為，關聯(lián)性是指反訴與本訴在事實上或法律上有牽連。

所謂事實上關聯(lián)的權利義務關系，是指基于同一事實發(fā)生的權利義務關系；所謂法律上有牽連的權利義務關系，是指法律關系相同或者基于同一法律關系發(fā)生的權利義務關系，且當事人雙方的權利義務關系具有對抗性。這種理解應該說是狹隘了，這只能是關聯(lián)性的一種，并不是全部，如把反訴與本訴的關聯(lián)性僅僅理解為基于同一事實或同一法律關系，會造成明顯不公的。

例如，原告起訴被告要求償還貨款，被告則反訴要求原告歸還借款，這顯然不是基于同一事實或同一法律關系，但如不允許被告提出反訴，只審理本訴，對被告有失公允。由于貨款與借款同屬金錢之債，被告主張償還借款用以抵銷原告的請求，應該說是一個極為節(jié)約訴訟成本的主張，法律應當支持。

所以提起的反訴，即使與本訴不是基于同一事實或同一法律關系，但與本訴的事實、法律關系之間有聯(lián)系，合并審判更有助于案件全面解決的，就應視為有關聯(lián)性，反訴應成立。

（二）反訴的目的要件反訴的實質要件之二，是目的問題。一般認為，反訴的目的在于部分或全部抵銷、吞并、排斥原告的訴訟請求，或者使本訴失去實際意義，故只有那些能部分或全部抵銷、吞并、排斥本訴或使本訴失去實際意義的請求才是反訴，這我們不否認。

但是，反訴的真正目的應該是請求法院判決自己勝訴，支持自己的訴訟請求，而不僅僅是請求法院判決原告敗訴。因此提出反訴，并不只是為了抵銷、吞并、排斥本訴，如果反訴起到了反駁本訴的作用，也只是反訴的副產(chǎn)品，而非本訴的本來目的，且從實踐中看，在反訴與本訴可以同時成立時，反訴并不能起到抵銷、排斥、吞并本訴的作用。

例如，原告請求被告返還走失的牲畜，被告反訴要求原告支付其照管牲畜期間的費用，此反訴對本訴的成立就沒有任何影響。因而，被告提出的要求法院支持自己的訴訟請求才是反訴（當然不排除抵銷、吞并、排斥本訴或使本訴不能成立的情況），一切應按反訴的要求處理；如僅要求抵銷、吞并、排斥本訴或使本訴不能成立的，只是反駁，不能當作反訴受理。

三、反訴的審理

（一）反訴的受理被告提出反訴的，法院應先審查其是否符合上述的程序性條件，不符合的，裁定不予受理，被告不服的可以上訴。因為既然提起反訴是被告的權利，反訴也是一種獨立的訴訟，就應給予反訴原告與本訴原告同樣的權利。

經(jīng)審查，符合上述程序性條件的，應予受理，并與本訴合并審理。同時，應立即向被告發(fā)出受理案件通知書，并由原告（反訴被告）答辯。

司法實踐中，由于許多人觀念上對反訴的輕視，認為反訴附屬于本訴，被告提出反訴后，是否受理及是否合并審理，直到本訴判決作出后也沒有一個明確的答復，這都嚴重地損害了被告的權利。

第17篇 人民銀行制度完善月活動實施方案

按照中支《通知》要求，為切實有效開展“制度完善月”活動，通過支行內控建設活動領導小組會議研究，制定本方案。

一、明確活動目的，提高思想認識

“制度先行、內控優(yōu)先”。開展“制度完善月”活動，針對上一年度各類內外部檢查所發(fā)現(xiàn)的突出問題及整改情況，對支行內控制度的全面性、及時性、有效性、合理性進行一次集中檢討、修訂和完善，進一步完善各項內控制度，促進內控制度集中修訂和動態(tài)管理相結合的制度建設機制更加完善，充分發(fā)揮內控制度的制約和保障作用。

二、加強組織領導，進一步明確職責

支行內控建設活動領導小組對本行的內控制度建設工作負總責，及時了解和掌握本單位制度完善工作的開展情況，指導本單位及時、全面地完成“制度完善月”活動。

支行內控建設活動領導小組辦公室要在內控建設活動領導小組的領導下切實擔負起牽頭職責，做好活動的具體組織、計劃、協(xié)調、檢查工作，及時上傳下達，反饋工作情況。

支行各業(yè)務部門作為活動開展的主要對象，要針對去年各項檢查發(fā)現(xiàn)問題及整改落實情況，不斷增強內控意識和深化內控制度建設，認真梳理制度建設中存在的缺項和漏項，修訂和完善各項內控制度。層級負責、協(xié)調互動、廣泛參與，各部門要認真履行職責，切實把“制度完善月”活動開展好。

三、步驟與方法

3月3—5日，活動啟動。召開內控建設活動領導小組工作會議，研究部署“制度完善月”活動工作，制定活動方案；召開動員大會，迅速啟動“制度完善月”活動。

3月5—10日，梳理排查階段。針對各類監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，各股室對本部門的內控制度進行全面梳理和檢討，查找制度建設中存在的缺項和漏項，確保內控制度全面、及時、有效和合理，并及時報送內控建設活動領導小組辦公室。

3月10日，情況匯報。向中支內控建設活動領導小組辦公室，專題匯報制度建設梳理情況。

3月11—20日，修訂完善階段。按照“一個業(yè)務品種、一套業(yè)務流程、一套規(guī)章制度”的原則，修訂完善制度，著力提高內控制度的全面性、及時性、有效性和合理性。

3月20日，情況匯報。向中支內控建設活動領導小組辦公室，專題匯報制度修訂完善情況。

3月21—30日，制度評審階段。內控建設活動領導小組聽取各股室內控制度修訂完善情況的匯報，從管理制度、操作規(guī)程、崗位職責、風險點管理等方面，按照全面性、及時性、有效性、合理性的要求，對各股室修訂后的內控制度進行認真評審。

3月30日，情況匯報。向中支內控建設活動領導小組辦公室，專題匯報修訂制度評審情況。

3月31日—4月10日，補充完善匯編總結階段。通過認真評審，進一步查漏補缺，實現(xiàn)制度對所有部門、所有崗位、所有環(huán)節(jié)的全面覆蓋，不留風險防范的死角。將審定后匯編成20__年版的全行性內控制度，上報中支備案，下發(fā)全行執(zhí)行。全面總結本單位“制度完善月”活動的開展情況、經(jīng)驗和成效及工作建議，形成專題報告。

4月10日，總結匯報。將支行“制度完善月”活動開展情況的總結，上報中支內控建設活動領導小組辦公室。

四、建立制度完善的長效機制

樹立制度持續(xù)改進的理念，加強制度建設的前瞻性、科學性，除了在每年3月份集中對各項內控制度進行修訂外，加強制度的動態(tài)管理，定期對各項內控制度進行評估和檢討，根據(jù)人民銀行業(yè)務發(fā)展和風險防控新理念、新要求，適時地修訂和完善，積極構建內控制度集中修訂和動態(tài)管理相結合制度建設長效機制。

根據(jù)新版全行性的內控制度，加強對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，做好動態(tài)管理，適時進行修訂完善。行領導要按季對分管部門制度建設及執(zhí)行情況進行監(jiān)督和核查；部門負責人對本部門內控制度建設及執(zhí)行情況至少要每月檢查一次。所有監(jiān)督檢查情況應做好記錄。

第18篇 當前金融統(tǒng)計制度存在四方面的缺陷亟須完善

當前金融統(tǒng)計制度存在四方面的缺陷亟須完善

一、統(tǒng)計范圍較窄，統(tǒng)計指標體系不完善

（一）金融統(tǒng)計面窄，不能完整反映金融整體運行情況。目前人民銀行統(tǒng)計范圍僅限于銀行業(yè)，而不是整個社會金融統(tǒng)計，單一的銀行統(tǒng)計指標較多，缺乏完整的金融指標體系及與整體經(jīng)濟運行相聯(lián)系、相融合的綜合性、聯(lián)動性指標。

（二）統(tǒng)計指標設置籠統(tǒng)，不能全面、客觀地反映貨幣政策實施效果。基層央行的統(tǒng)計報表重點是對存貸款常規(guī)業(yè)務進行統(tǒng)計與分析，沒有反映基層商業(yè)銀行資金上存情況，以金融機構經(jīng)營效益為中心的相應統(tǒng)計指標未設立，中間業(yè)務及其分類指標也有缺漏，消費貸款、助學貸款、下崗就業(yè)貸款、房地產(chǎn)、汽車等行業(yè)相應指標設立不完備，不能夠完全滿足人民銀行宏觀調控的信息需求。

二、金融統(tǒng)計監(jiān)測管理信息系統(tǒng)功能薄弱

（一）系統(tǒng)縱向統(tǒng)計分析功能薄弱?；鶎咏鹑诮y(tǒng)計僅對數(shù)據(jù)進行橫向地簡單地分類、羅列，沒有對各金融機構上報的數(shù)據(jù)進行深加工，報表體系中缺乏深層次的分析指標和報表，系統(tǒng)的縱向統(tǒng)計功能薄弱。這使得花費諸多人力、物力收集起來的金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)沒有被充分利用，造成了金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)資源的閑置與浪費。

（二）報表科目口徑不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)銜接不到位。具體表現(xiàn)在：

1、人民幣信貸收支表中，貸款按流動性分設為短期貸款和中長期貸款兩個指標，在短期貸款指標下又分設了工業(yè)貸款、商業(yè)貸款、建筑業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)貸款等按行業(yè)分類指標，而在中長期貸款指標下又分設了基本建設貸款、技術改造貸款等按用途分類指標。指標屬性的不統(tǒng)一使得短期貸款與中長期貸款指標下屬各子項之間銜接性不強，通過閱讀報表只能了解短期工業(yè)、建筑業(yè)貸款有多少，而不能了解整個工業(yè)、建筑業(yè)貸款的情況，降低了報表的可讀性。不良貸款的剝離及核銷情況在報表中也得不到體現(xiàn)；

2、在本外幣信貸收支表與人民幣信貸收支表中，前者存款分為企事業(yè)單位存款、儲蓄存款等五種存款類別，后者則將企業(yè)存款單獨統(tǒng)計，比前者多財政存款、機關團體存款和農(nóng)業(yè)存款三個存款類別，指標設置不統(tǒng)一降低了本外幣報表與人民幣報表之間的可比性。

三、金融統(tǒng)計與金融會計信息處理不匹配

現(xiàn)行金融統(tǒng)計制度規(guī)定，金融統(tǒng)計報表以會計報表為基礎，會計信息的準確性決定了金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確度。雖然現(xiàn)行金融統(tǒng)計制度統(tǒng)一規(guī)定了統(tǒng)計指標與會計指標的對應關系，但從實際執(zhí)行的情況來看，對應關系并不是數(shù)據(jù)準確性的決定性因素，具體體現(xiàn)在：

（一）會計數(shù)據(jù)處理本身出現(xiàn)差錯，導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真。如貸款到期后沒有按時歸還的，沒有及時轉入逾期貸款戶，致使統(tǒng)計數(shù)據(jù)中不良貸款指標反映失真。

第19篇 建立和完善城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度的建議措施

建立和完善城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度的建議措施

多年來，特別是近些年來，黨和政府高度重視醫(yī)療衛(wèi)生工作，從多方面采取措施加大工作力度。但是目前“看病難、看病貴”的問題仍然是群眾最關心、反映最強烈的一個突出問題。因此建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度是改善民生的重要任務。

一、建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度是一件大事。在過去一年多的時間里，有關部門深入開展調查研究，廣泛征求各方面意見，一些城市還進行了初步的探索?？梢哉f，這次試點確定的基本原則和主要政策，是社會各界集思廣益的結果，是群眾意愿的集中體現(xiàn)，也是初步實踐經(jīng)驗的歸納。但是我國社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地域差別很大，這些原則和政策是不是具有普遍的適用性，還要再經(jīng)過實踐的檢驗。因此，要通過開展試點，驗證政策，完善制度，理順體制；然后逐步擴大試點，再驗證，再完善，再理順；最終形成合理的籌資機制、健全的管理體制和規(guī)范的運行機制，使制度定型、穩(wěn)定和可持續(xù)。

二、建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度是一件好事。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的制度安排，要落實在政策標準上。必須從我國基本國情和各地實際出發(fā)，堅持從低水平起步，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定籌資水平和保障標準，重點保障居民住院等大病醫(yī)療需求，隨著經(jīng)濟發(fā)展，逐步提高保障水平。這一制度安排還要落實在資金的籌集和管理上。城鎮(zhèn)居民按規(guī)定自愿參保繳費，政府給予適當補助。各級政府既要量力而行，又要盡力而為，加大預算支出中用于社會保障的比重，保證對城鎮(zhèn)居民、特別是困難家庭的居民參保的補助資金及時足額到位。同時，嚴格資金管理，確?；鸢踩?，并提高資金使用效率，把錢真正用在保障居民基本醫(yī)療需要和提高健康水平上。這一制度安排更要落實在服務措施上。要大力推進城市社區(qū)衛(wèi)生服務體系建設，加強社區(qū)勞動保障平臺建設，充分利用現(xiàn)有醫(yī)療保險管理資源，堅持以人為本，著眼于方便群眾、降低成本、提高效能，改進管理方式，使好的制度和政策真正惠及百姓。

三、建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度也是一件難事。越是難事，越要增強信心，大膽探索。要針對城鎮(zhèn)居民構成復雜、組織化程度較低的特點，探索出有效的動員引導、組織管理的方法和機制。要把城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，與解決國有困難企業(yè)職工和退休人員以及農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度等工作同步推進，并做好各項保障制度的政策銜接。還要把醫(yī)療保障制度建設與醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革緊密結合，加強綜合配套、統(tǒng)籌協(xié)調，加快推進醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品流通體制改革，規(guī)范醫(yī)療服務行為，切實減輕人民群眾的醫(yī)療費用負擔。

剛剛過去的__年，是經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展的一年，也是改善民生取得重要成果的一年。展望2023年，中央已確定改善民生多項政策措施，人民群眾將得到更多實惠。努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，是建設和諧社會的重要內容，也是實實在在的行動。本次試行“全民醫(yī)?！钡某鞘袑⒃谛W生、少年兒童、部分老年人等城鎮(zhèn)非從業(yè)居民全部納入其中，而這些人在以前處于醫(yī)保的“真空地帶”，他們享受不到醫(yī)療保險?，F(xiàn)在，隨著這些醫(yī)?！斑吘壢恕钡募{入，一項覆蓋全部城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險制度正在建立。加上已有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，可以說，一個容納全體國民的真正意義上的“全民醫(yī)?！睍r代即將來臨。[!--empirenews.page--]

當然，什么事并非都一帆風順，“全民醫(yī)?！币策€有很多路要走。而且，雖然我國gdp總量居世界前列，但因為人口基數(shù)的分母太大，所以攤到個人頭上的卻并不多。這就要求我們把有限的經(jīng)費花到刀刃上，循序漸進，逐步成熟。

城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的建立，邁出了堅實的第一步。我們期待著下一步會更加深入，不但城市所有的居民納入到醫(yī)保中，而且真正打破城鄉(xiāng)藩籬，不分城里人、鄉(xiāng)下人，每一個公民都能充分沐浴醫(yī)療保障的雨露。

第20篇 我國現(xiàn)行上訴制度弊端及完善

我國現(xiàn)行上訴制度弊端及完善

按法國學者之通說，所謂上訴系指“遮斷判決的確定，使案件移審到上訴審的不服申請”。就其制度價值而言，上訴之存在有力的確保了程序正義在訴訟過程中的實現(xiàn)，成為當事人訴權行使的重要手段。

由此角度審視我國當前之上訴制度，不難發(fā)現(xiàn)其所存在的瑕疵不足?；谥贫韧晟?、正義實現(xiàn)之考慮，本文擬就我國上訴制度之缺陷及改善提一些意見和建議。

一、問題之緣起上訴案件的巨幅增長是現(xiàn)代世界國家的普遍現(xiàn)象。以法國為例，據(jù)統(tǒng)計，從1980年到1989年由初級法院許可上訴的案件數(shù)量由59800件上升到97797件，由州法院許可上訴的案件數(shù)量由46379件上升到60170件。

在我國，各類上訴案件的增長也呈現(xiàn)十分迅猛的態(tài)勢。

（1）以某基層法院1999年至20__年的上訴案件統(tǒng)計情況為例，該院1999年受理案件民商事案件1988件、上訴108件，20__年受理民商事案件2201件，上訴201件，20__年受理民商事案件2578件，上訴268件。就上訴效率而言，1999年為5.4，20__年為9.1，20__年為10.3，就上訴案件的絕對數(shù)量1999年至20__年遞增了10.7個百分點，20__年至20__年遞增了17.1個百分點。

純粹從數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析角度而言，三年中上訴案件無論從絕對數(shù)量還是從百分比都有了較為明顯的攀升，并從整體上呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。當然，上訴案件的增長在某種程度上與我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、當事人法律意識的不斷增強有著不可分割的關聯(lián)。

但是，從上訴設立的制度價值而言，不可否認，在這些大量增加的上訴案件也不乏一些不應進入二審程序的案件。比如，在上述的上訴案件中，其案由大都比較簡單，如離婚、人身損害賠償、簡單的買賣糾紛等，而其提起上訴的理由大都是一些細枝末節(jié)的爭議，在事實認定和法律適用方面一審并沒有什么問題。

因而，上訴的結果大都是“駁回上訴，維持原判”。此類案件上訴率逐年攀高的現(xiàn)象，一方面為二審法院增加了訴累，浪費了訴訟資源，影響了訴訟效率的提高。

一方面，導致了第一審判決的既判力的不確定性，對于民事訴訟程的序安定價值無疑是一個莫大的干擾。以上反映的問題，是我國民事訴訟領域上訴問題的一個縮影。

由此，我國民事訴訟中上訴問題的存在，主要在兩個方面：一個方面是，過多的上訴案件導致了訴訟資源的浪費，影響了訴訟效率；另一個方面是，過于頻繁而無效力的上訴，在較大程度上削弱了我國第一審判決的既判力。對于民事訴訟制度的價值取向，在程序公正和訴訟效益的角度學界已達成了較為一致的共識。

程序公正觀和效益觀的確立對于民事訴訟理論與實踐的發(fā)展都產(chǎn)生了無法估量的巨大作用。民事訴訟領域的許多問題，從本源上考慮，往往歸結為如何在理論和立法實踐中如何平衡兩者關系的問題。

對于上訴問題的考量自也不能例外。從某種意義上而言，解決和處理好上訴問題就是在制度層面如何均衡好程序公正與訴訟效率的問題。

而依程桂明先生在《程序理念與程序規(guī)則》一書中提出的觀點：“在法的價值序列中，法的安定性優(yōu)先于正義和其他價值。有鑒于此，我們可否大膽地提出：程序安定也是民事訴訟制度的價值取向？”

（1），由此，筆者是否也可以認為，上訴問題的解決也可以從程序安定的角度進行考慮。行文至此，對于前述提出的效率與既判力的兩個層面的問題，在筆者心中已有了基本的價值考慮的歸依。

即從程序公正與訴訟效率的合理配比角度著手，解決上訴在訴訟資源浪費、導致訴訟效率低下的問題；從程序安定角度入手，維護第一審判決既判力。我國現(xiàn)行上訴制度之弊端對任何問題的考量都不能離開一國現(xiàn)有的法律制度基礎，尤其是該問題賴以存在的法律制度前提。

對于上訴制度問題的考慮同樣如此，而我國上訴制度存在之前提無疑乃為二審結構之存在。所謂二審結構系指二審審理與第一審法院之間的關系，它大致可分為三種類型：復審型、續(xù)審型和事后審制。

復審制的特點在于，二審法院對于第一審審理的案件完全重新審理，第一審提出的訴訟資料不能作為第二審法院裁判的基礎，當事人在第二審中應當重新提出一切訴訟資料。由于二審程序重復了第一審的審理過程，故稱之為復審制。

續(xù)審制系第而審以第一審言辭辯論終結時的訴訟狀態(tài)為前提，續(xù)行第一審的程序。事后審制是指第二審法院對第一審法院提出的訴訟資料和證據(jù)資料進行審查，以判別第一審判決是否妥當，當事人在第二審中不得提出新訴訟資料。

三種審理結構相比，續(xù)審制由于在效率方面所具有的顯著的優(yōu)越性，而為廣大西方國家采用。我國實行兩審終審制，二審原則上是一審的續(xù)行，當事人和法院在一審中實施的訴訟行為，要受到第二審法院的審查，當事人可以在二審中提出新的事實和證據(jù)，因此我國在二審結構上采取的是續(xù)審制。

依《中華人民共和國民事訴訟法》第151條的規(guī)定，我國二審法院的審理范圍被限定為“上訴請求的有關事實和適用法律”，其中“適用法律”包括實體法和程序法，第153條根據(jù)一審判決中事實認定和法律適用的不同情況，規(guī)定了維持原 判、依法改判、撤銷原判并發(fā)回重審等二審處理方式。同大多數(shù)大陸法系國家一樣，我國也存在著一審事實審功能不足的現(xiàn)象，當事人依法享有當然的上訴權，大量案件直接進入二審，二審既是事實審又是法律審。

此外，二審法院還承擔著審理第一審案件、對已決案件進行再審，答復下級法院關于法律問題的請示等多項工作任務，最高人民法院還承擔著規(guī)范性司法解釋的制定工作。就工作量而言，我國的二審法院比兩大法系的任何國家都要承重，工作性質也更為復雜，無西方國家那種專門的上訴法院或上訴庭的設置，這種狀況不利于事實審功能的發(fā)揮和法律適用的統(tǒng)一，同時加劇了我國上訴審程序效益低下的窘境。

當然，除了制度層面的因素，還有社會社會經(jīng)濟文化的發(fā)展水平、公民法律意識、法律文化傳統(tǒng)等多方面的因素在影響上訴制度的運行。為行文邏輯結構的嚴密起見，在此，筆者著重從制度因素角度進行探討。

具體而言，我國現(xiàn)有的上訴制度主要存在以下幾個方面的問題或不足：

1、對當事人上訴權沒有進行合理的限制，加之一審（事實審）無法從制度給予當事人充分的信賴感，導致當事人對上訴權行使需求的膨脹，進而導致上訴權盲目擴大，濫用上訴權，無形中增加了訴累，浪費了訴訟資源。上訴權的啟動頻繁適用與上訴權未得到有效的限制有著密不可分的聯(lián)系。

我國相關法律在關于上訴人上訴權行使權利的規(guī)定方面比較簡單，依筆者看來似乎只有《民訴法》第147條對此進行了規(guī)范，即：“當事人不服地方人民法院第一審判決的，有權在判決書送達之日起十五日內向上一級人民法院提起上訴。當事人不服地方人民法院第一審裁定的，有權在裁定書送達之日起十日內向上一級人民法院提起上訴。

”而就上訴方的角度而言，在上訴權的行使未受到實際上制約的時候，其上訴失敗所應付出的成本相對于勝訴的收益而言，無疑是微乎其微的。根據(jù)我國的訴訟制度，在絕大多數(shù)場合上訴方一旦上訴失敗所應額外支付的僅僅是上訴所引起的訴訟費用（當然二審判決增加其債務負擔的情形除外，但此種情況由于二審制度“第二審人民法院應當對上訴請求的有關事項和適用法律進行審查”

（1）的原則而較為罕見。），而一旦爭議的事實得到二審支持則對于起訴方而言，無疑將得到更大的收益，在較小風險承擔的前提下可以有望獲取潛在的較大收益，對于心智健全的一方當事人（起訴方）而言，無疑有著巨大的吸引力。

同時，當事人對上訴權的青睞也在某種程度上，折射出我國一審程序所能賦予當事人公正安全的信賴感尚嫌不足，這與我國現(xiàn)在對基層法院投入不足、重視不夠，以及行政化管理、分級定不無關系。由于待遇和社會認同甚至自我認同的巨大差異，我國基層法院無論在人員素質和物質裝備方面都與二審法院有著較大的差異。

這樣的差異無疑成為了上訴權頻繁提起的一個重要因素。此外在我國根深蒂固的級別、官本位思想也在其間起著不可估量的作用。

2、上訴案件審查的范圍沒有科學的設定，直接影響到當事人的上訴能否真正達到目的，從根本上關系到我國二審終審制這種審級制度能否得到完全的貫徹實施。如前所述，根據(jù)《民訴法》第151條的規(guī)定：“第二審人民法院應當對上訴請求的有關事實和適用法律進行審查。

”正如我國司法界權威人士所指出的那樣：“上訴程序的發(fā)生，只有在當事人提起上訴的情況下才有可能，上訴人一旦提起上訴，第二審人民法院就必須作為上訴案件進行審理，同時，當事人對不服一審判決、裁定的哪些方面提起上訴，完全是上訴人的權利。既然第一審人民法院判決后，當事人已經(jīng)接受判決其中的某些部分而不再提起上訴，第二審人民法院也就沒有必要再去進行審查。

”

（1）而問題就在于，在世界范圍而言，不管是對第二審審理范圍采取全面審查的國家，還是規(guī)定第二審受上訴范圍限制的國家，都不是絕對的限制法院依職權進行司法審查。綜觀《民訴法》的規(guī)定，也不難發(fā)現(xiàn)我國的立法對于法院依職權的在二審中司法審查也未采取完全杜絕的態(tài)度：

1、根據(jù)《民訴法》第13條的規(guī)定，當事人處分自己的民事權利和訴訟權利應當在法律規(guī)定范圍內進行。如果一審裁決對非上訴部分的處理具有重大錯誤，不僅有損當事人的正當權益，而且違反社會的公共利益，二審法院不應視不見、見而不糾。

2、根據(jù)《民訴法》第153條的規(guī)定，如果二審發(fā)現(xiàn)一審判決適用法律錯誤的，依法改判；發(fā)現(xiàn)一審判決認定事實錯誤，或者一審判決認定事實不清，證據(jù)不足，裁定撤消原判決，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實后改判；發(fā)現(xiàn)一審判決違反法定程序，可能影響案件正確判決的，裁定撤消原判決，發(fā)回原審人民法院重審。在此，所謂的法院發(fā)現(xiàn)各種錯誤并未僅限于根據(jù)當事人的上訴請求進行審查而發(fā)現(xiàn)的錯誤。

4、根據(jù)最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見（以下簡稱《意見》）第180條中又補充規(guī)定：“第二審人民法院依照民事訴訟法第一百五十一條的規(guī)定，對上訴人上訴請求的有關事實和法律適用進行審查時，如果發(fā)現(xiàn)在上訴請求以外原判決確有錯誤的，也應予以糾正?！?/p>

5、從審判實踐來看，二審范圍也并沒有完全受上訴內容的限制，既不能作到及時糾正一審的錯誤，也不利于執(zhí)行“兩便原則”。上訴部分的內容與非上訴部分的內容往往具有密切的聯(lián)系，有時對非上訴部分的審查是審查上訴部分的基礎，如果二審范圍僅限于上訴部分，就不利于發(fā)現(xiàn)一審的錯誤，使本來在二審中可以糾正的錯誤還要通過再審程序加以糾正。

另外，即使二審發(fā)現(xiàn)非上訴部分的內容有錯誤，卻因受到上訴范圍的限制而無權糾正，只好發(fā)動再審程序，這就增加了當事人的訟累和法院的工作負擔。由此，就產(chǎn)生了一個問題，即在實際的操作中，法院應當如何把握依職權進行司法審查的范圍的尺度？如果過分拘泥于上訴的申請范圍，則勢必導致二審糾正偏差確保公正的制度價值無法很好的實現(xiàn)。

如果無視上訴申請范圍，任意進行司法審查，則無疑將過分挫傷上訴人的積極性，導致上訴率的極大萎縮，無法實現(xiàn)二審制度的積極功效。

3、二審終審制這種單一的上訴制度，不能完全涵蓋解決審判實踐中所遇到的上訴問題，同時導致某些簡單的上訴案件不能實現(xiàn)訴訟效率、當事人之間不能完全實現(xiàn)訴訟公平。首先，在審判實踐中有在許多情況下，法院的司法公正、獨立并不能得到很好的保障。

尤其在一些商事案件糾紛中，涉及到地方政府財政利益的案件，往往會招致地方當局的出面干涉。而在我國二審終身制的情況下，作為一審法院的往往是基層人民法院，往往難以抗拒政府對司法審判的“實際”介入，即便到了二審情況也好得有限，即便在二審中地方政府的干擾大大減少的情況下，也會看在

一、二審法院間微妙的關系上，而網(wǎng)開一面，予以維持。這樣的情況并不少見，其對于上訴制度價值功能的實現(xiàn)無疑是一個較大的阻礙；其次，由于在訴訟制度設計上的缺漏，在司法實踐中，許多簡單的案件也被納入了二審范疇，無論從訴訟的效率還是從制度的嚴謹性角度而言，這樣一種現(xiàn)象的存在都是不應容許的。

當然，產(chǎn)生這一問題的原因還有上訴申請范圍的不受限制等，但究其最為本質的原因而言，仍應歸咎于對此類簡單問題處理手段在現(xiàn)行民事訴訟制度中的缺失。也正因如此，作為最為直接簡便的救濟途徑的二審上訴制度便成為了一些簡單問題的解決機制的替代。

從訴訟效率的角度而言，對事實簡單、法律適用清楚的案件并不適宜動用二審的審判資源，至少在絕大多數(shù)情況下不宜動用。因此，尋求二審制度以外的制度設立便成為解決這一問題的一個出路、對策。

三、對策現(xiàn)行上訴制度存在的問題，如需徹底解決尚有待我國國民法律素養(yǎng)之深入提高，我國法律文化傳統(tǒng)與西方先進法律文化的進一步交融互補。但從價值實現(xiàn)的角度考慮，在進行這一問題的分析解決過程中，我們既要考慮公正與效率的合理分配，又要對程序安定的價值進行必要的兼顧。

關于程序安定的問題，筆者以為，有必要進行一些專門的介紹，根據(jù)程桂明先生的認為：程序安定是指民事訴訟應依法定的時間先后和空間結構展開并作出終局決定從而使訴訟保持有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)。程序的安定性包括兩個不同層面的安定，即程序規(guī)范的安定和程序運作的安定性。

（1）由此從制度層面考慮，圍繞上述三個價值的實現(xiàn)，我們還是應有許多措施可以采取，以期實現(xiàn)問題解決之功效。

1、上訴權的設立反映了古今中外一脈相承的“自然正義”觀念。不管是中國古代老莊的道法自然，還是西方的自然法思想源流，在各國的法律觀念中都存在這樣一個共同的理念：即既然法官也是人，那么就可能犯錯誤，出于正義實現(xiàn)的價值考慮，當事人要求上級法院審查下級法院的裁決，確保裁斷的公平正義，這是依自然理性而應賦予當事人的權利，是不需要任何論證而能為人接受的應然性的法律制度的追求。

因此，筆者認為，對于上訴權而言，應有一個合理的限度，至少在法院角度應當享有一定的對上訴權的審查權利，即上訴權不應再被視為一旦當事人一方提起即當然啟動的法定程序，而應當在啟動程序方面有所限制。從維護原審判決的既判力而言，這無疑也是極為重要的。

眾所周知，我國的上訴制度規(guī)定，只要當事人在法定的上訴期間內提起上訴即可當然引起第二審程序的發(fā)生。而在此期間法院不具備立案時的程序審查權利。

當然，由于在法定的上訴期間，法院判決的既判效力已被阻卻，由此角度上訴權的任意行使并不對其構成任何的侵犯影響。然而，從二審最后作出的結果角度而言，如一味縱容當事人提起無謂的上訴，而二審裁決結果大都是維持一審的原判。

則由此角度，事實上一審的正確判決被提起上訴的上訴人認為的阻卻了生效的時間，在一方當事人有意以訟累對對方進行報復的惡意上訴場合，一審判決既判力的遭受侵害更是盡顯無疑。同時，在另一個層面由于上訴權提起的不受限制，導致二審審判資源的極大浪費，甚至出現(xiàn)了一審行同虛設的怪異現(xiàn)象。

因此，為上訴權的提起設定限制性條件無疑是我國民事訴訟領域一個亟待解決的問題。但由于上訴制度本身對當事人正當權利實現(xiàn)的巨大保障作用，這樣的一種限制又不能過度。

因此，該條件的設定應當在維護當事人正當權益衡平雙方當事人之間利益及維護法院審判權威之間進行再三的斟酌。同時我們也應注意到，上訴率升高的原因也與上訴人對上訴本身需求的高漲，因此，如何減少當事人對上訴的需求無疑也成為解決上訴程序啟動過于頻繁這一問題的一大途徑。

筆者建議：

（1）限制上訴。在控制上訴案件的數(shù)量上，最簡單、粗俗的方法就是限制或者排除某些案件的上訴權。

參照外國的經(jīng)驗，對于小額訴訟案件而言，許多國家規(guī)定一定金額以下的案件不允許上訴。如德國1990年將二審案件的金額由700馬克提高到1200馬克，1991年由提高到20__馬克。

此外，對于中間裁決而言，多數(shù)國家規(guī)定終局裁決可以上訴，而中間裁決的上訴受到限制。這是因為，準許中間裁決的上訴會造成上訴的零碎性、重復性，使正在進行的本案審理發(fā)生中斷結果往往是浪費時間、拖延涉訟。

正如法蘭克福大法官說的：“為了講效率，司法部門決不能因循拖延，如準許整個訴訟理由從組成部分一一分別進行審查，那么司法的能動作用就會受到阻礙?！?/p>

（1）有鑒于此，我國在今后的立法、司法過程中，也完全可以通過排除小額訴訟案件、中間裁決案件的上訴控制上訴權的濫用。

（2）降低上訴需求。在控制上訴案件數(shù)量上最為恰當?shù)姆椒ㄊ峭ㄟ^提高當事人對一審判決的信賴來減少對上訴的需求。

事實上，審判制度的目的就是追求達成值得當事人信賴并能使人民信服的裁判。為此應盡量健全一審（事實審）的程序制度，充實可使當事人信服裁斷以便當事人能在該審級對法院表示是否信服裁判并提出資料說服法官等內容。

“也就是保障當事人當事人有充分的機會，可籍此預測法官之判斷而提出利于節(jié)約勞力、時間、費用以及發(fā)現(xiàn)真實的材料。經(jīng)由此等機會的賦予，防止發(fā)生突襲性裁判。

”

（1）無疑這樣的制度設置，對于我國的上訴制度改革也有著較大的意義和價值。

2、如同筆者在第二部分中所認同的，對我國二審法院的審查范圍界亟待進行合理的界定。欲解決這一問題，愚以為應叢以下三個方面入手：

（1）明確依據(jù)當事人申請進行審查與依法院職權進行審查的關系。根據(jù)《民訴法》第151條的規(guī)定，二審的審查范圍應當以當事人上訴提出的請求為基本內容。

但是有關案件的定性、適用法律以及重大的程序問題，人民法院無論當事人在當事人請求中是否提出，均應依職權主動予以審查。比如在經(jīng)濟合同糾紛中，一方當事人僅對一審判決給付賠償金的數(shù)額提起上訴，要求增加或減少賠償金。

二審法院如果不審查一審定性是否正確，不首先確定合同是否有效，就無法判斷當事人上訴請求是否合理。所以，在具體操作上，二審法院應進行閱卷，針對上訴提出的問題以及人民法院依職權應予以審查的主要問題進行查證和審理；

（2）明確二審和一審的關系。二審就一審判決中非上訴部分如果認為處理正確，在二審判決中不必認定，以免形成全面審理，即僅就原審判決中的上訴部分進行認定，在判決書主文中不必寫明“雙方對一審判決的其他內容無爭議”或“維持一審判決主文的其他內容”。

但是，如果二審中發(fā)現(xiàn)原審判決中的非上訴部分存在錯誤，則應依法糾正，并在判決書主文中寫明。另外，需特別注意一審判決非上訴部分無論是否由二審變更和糾正，其法律效力都將因當事人的上訴而停止，這是因為裁判的整體法律效力是不可分的。

認為一審判決中未上訴的部分過了上訴期即先于上訴部分發(fā)生法律效力的觀點是不正確的。

（3）明確二審與再審的銜接關系。再審不是一個獨立的審級，而是一種特殊的糾錯機制，對一審判決中的錯誤，在當事人上訴的情況下通常應在二審程序予以糾正，而不應因其不屬于上訴內容而留待再審程序予以糾正。

那樣做不符合審判程序的分工，認為地造成一案多審、重復勞動。

3、二審終審制這種單一的上訴制度，不能完全適應審判實踐的需要，在我國正式加入wto之際，民商事案件日益增多的情況下，改變這樣的局面無疑成為了一個重要的命題。在西方國家不少國家均采取了三審終審制。

比如在德國，在普通法院審理的案件采取的就是三審終審制度。德國的普通法院分為四級，即地方法院、州中級法院、州高級法院、聯(lián)邦最高法院。

其中當事人對于經(jīng)第二審法院審理不服的案件仍可以提出上訴。這樣的的制度設計有利于在一些復雜的民商事案件中及時有效的保護當事人的合法權益。

對于正處于經(jīng)濟高速發(fā)展階段的我國而言，這樣的制度設立對于當事人合法利益的充分救濟維護市場經(jīng)濟的秩序無疑有著較為重大的意義；此外，如前所述，在西方對于一些訴訟標的較小的案件規(guī)定采取一審終審制度，不得采取上訴制度，這對于我國現(xiàn)行的上訴制度無疑也有著較大的意義。由此，筆者認為，就我國未來的上訴制度的構建而言，在某種程度上離不開法院審級制度的變革。

我國應當發(fā)展起來以二審終審制度為主，三審終審及一審終審為輔的審級制度，以便適應市場經(jīng)濟發(fā)展過程中各種不同民商事紛爭的司法救濟需求。至于不同案件適用何種審級制度的具體條件，筆者對此的思慮尚有欠周全系統(tǒng)，在此不再贅言。