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第1篇 拆遷辦踐行科學發(fā)展觀調(diào)研報告
拆遷辦踐行科學發(fā)展觀調(diào)研報告
城中村拆遷改造的探討
在深入貫徹科學發(fā)展觀的新形勢下，隨著城市化和城市現(xiàn)代化進程的不斷加快，城市地域規(guī)?？焖贁U張，一些過去是農(nóng)村的區(qū)域已逐步納入城市規(guī)劃范圍，這些城中村在城市的發(fā)展中存在著諸多不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，對城市的面貌，城市的品味和市民的生活質(zhì)量帶來了不同程度的影響。尤其是行政區(qū)劃調(diào)整后，城市并存的二元結構依然明顯，成為“都市里的村莊”，一方面，這些“城中村”基礎設施薄弱，建筑布局零亂，環(huán)境衛(wèi)生差，不適應現(xiàn)代城市建設和管理的要求，成為城市管理的“盲點”。另一方面，“城中村”居民的就業(yè)，社會保障等基本社會保障跟不上農(nóng)民身份轉變的步伐，形成了社會不穩(wěn)定因素。因此，切實解決“城中村”問題，不僅是深入貫徹科學發(fā)展觀，加快推進城市現(xiàn)代化進程的重要舉措，也是迅速改善城市整體形象，全面提高群眾生活質(zhì)量的迫切要求。
一、城中村的基本情況
“城中村”，是指所在地域進入城區(qū)或城市建設區(qū)，基本無土地或只有少量土地可耕，在房地產(chǎn)權屬，享受和執(zhí)行的政策，戶籍和行政管理體制，思想觀念和生活習俗等，仍保留著農(nóng)村形態(tài)的村落?！俺侵写濉贝篌w可分三種類型。第一種：“中心型”，即地理位置處在市中心區(qū)，被城市建筑所包圍，基本無土地。第二種：“延伸型”，即地理位置處在城郊結合部和城市建設區(qū)，有少量農(nóng)用土地。第三種，“邊緣型”，即地理位置處在城市近郊，有較多的農(nóng)用土地，已納入近期城市規(guī)劃發(fā)展范圍。據(jù)調(diào)查，我縣的毛家巷屬典型的“中心型”城中村，其位置于我縣興隆路以南，文成路以北，文成中路以東，棲云南路以西的區(qū)域范圍內(nèi)，四周樓群排列，合圍在樓群之中。象這種類型的城中村還有位于_____縣文成小學對面城關鎮(zhèn)城關村三社的十幾戶農(nóng)民，城關鎮(zhèn)北關村五社的4戶農(nóng)民，位于一悟路。屬于第二種“延伸性”類型的城中村有城關鎮(zhèn)北關村八社的農(nóng)戶，位于環(huán)城西路南段。目前，我縣的城中村基本屬于前兩種類型，隨著城市建設的快速發(fā)展，第三種“邊緣性’城中村也將出現(xiàn)。
城中村因其形成的原因不同而具有許多特點。一是多數(shù)村落處在城市繁華地段，是名副其實的“都市村莊”，生活環(huán)境同市民一樣；二是大部分土地被城市建設征用，村民基本不從事農(nóng)業(yè)，轉而從事第三產(chǎn)業(yè)或在企業(yè)工作；三是大部分農(nóng)戶都有農(nóng)房出租，有的還有營業(yè)房出租；四是相當一部分村民的收入比城里普通市民高，生活富足，不愿農(nóng)轉非；五是人口構成多元化。有的村民已農(nóng)轉非，有的還是農(nóng)業(yè)戶口，一些外地人與城中村村民結婚，戶口還未批準遷入，一些外地人在農(nóng)村買地建房居住，戶口管理還在原籍；還有大量外來人員租房居住。
“城中村”形成的原因分析:城市的快速發(fā)展，需要通過征收周邊農(nóng)村的土地獲得擴展的空間。土地被征收了，當?shù)氐霓r(nóng)民還留在原居住地上，并且保留一部分供他們建房居住的宅基地，“城中村“的問題逐步顯現(xiàn)。可以說，我國城市的快速擴張是造成“城中村’問題日益突出的普遍原因。換言之，“城中村”是城市現(xiàn)代化建設推進過程中的必然產(chǎn)物。除了上述的共性原因外，還有以下幾個方面的因素：
1、主城區(qū)本身的建設任務繁重，無暇顧及“城中村”的改造，是形成“城中村”的客觀原因。
2、缺少控制性詳細規(guī)劃，過分追求城市開發(fā)過程中的利益最大化，是“城中村”未能徹底改造的重要原因。 “城中村”大多處于沒有控制性詳規(guī)指導或者是大規(guī)模開發(fā)后遺留下來的區(qū)域，城市開發(fā)建設過程“吃肉留骨”的現(xiàn)象較為普遍。開發(fā)商往往對那些好開發(fā)、易賺錢的“黃金地段”感興趣，愿意先行開發(fā)，而那些開發(fā)周期長、拆遷任務重的地塊則受到冷落，長期擱置。當?shù)氐木用裰荒芾^續(xù)生活在開發(fā)地塊的中間地帶，無法改變“城中村”面貌。另外，由于規(guī)劃建設的實施存在時序問題，而協(xié)議出讓土地政策缺乏有效控制開發(fā)時序的手段，現(xiàn)行的政策對開發(fā)商的建設時序也沒有明確的要求，從而造成一些地塊長期擱置未能按時開發(fā)。
3、長期分割的城鄉(xiāng)二元管理體制，是形成“城中村”的深層原因?！俺侵写濉弊鳛槌鞘谢^程中一種獨特的現(xiàn)象，在管理體制上，一方面它作為城市社區(qū)的組成部分，必須接受城市政府的領導，應該在城市社區(qū)管理體制下運行；另一方面它又屬于農(nóng)村社區(qū)，在土地制度、生產(chǎn)組織制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制，從而構成了管理體制上的交叉性。大量的“城中村”是歷次區(qū)劃調(diào)整中由郊區(qū)直接劃入城區(qū)的，長期的農(nóng)村管理體制形成了相對獨立的生產(chǎn)生活方式，難以按照城市管理體制進行管理，造成“城中村”的規(guī)劃、建設、管理長期處于混亂和無序狀態(tài)。同時，這些原來的“村莊”道路基礎設施、公共設施嚴重建設滯后，進一步從整體上破壞了城市面貌。
4、農(nóng)村土地所有制性質(zhì)是制約“城中村”城市化進程的重要因素。農(nóng)村土地的集體所有和宅基地政策，使村民可以低價甚至無償?shù)孬@得土地使用權，在受到外部利益的刺激和誘惑下，“城中村”的居民就有可能不再遵守集體土地使用的各種規(guī)范，這就必然出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)實存在的情形：大量的違 章違規(guī)建筑，而沒有任何規(guī)劃與建設部門的批準文書，當然也就沒有土地使用證和房屋產(chǎn)權證；以土地入股興辦各類經(jīng)濟實體；用集體土地進行非法的房地產(chǎn)開發(fā)等。由于“城中村”集體土地的邊緣性、復雜性和相對于國有土地使用權的低廉性，使它擁有旺盛的需求市場，“城中村”也得以長期存在。
二、城中村拆遷改造存在的問題
當前，推進舊城改造最主要的制約因素是拆遷難問題。導致拆遷難的原因具體有四個方面：
（一）拆遷補償價格低。居民普遍反映房屋拆遷中的貨幣補償水平偏低，不少低收入拆遷居民拿著有限的拆遷補償資金難以買到相應的住房。危舊房屋集中地區(qū)困難家庭較多，由于補償資金太少，被拆遷戶沒有經(jīng)濟能力購買新房。購買新房時房型自然增長面積及遷居中的費用支出，也會增加拆遷戶的經(jīng)濟負擔。這樣造成被拆遷戶抵觸情緒很大。
（二）安置還建落實難。開發(fā)企業(yè)在辦理拆遷手續(xù)時，按照規(guī)定必須準備30%的安置房源。但實際操作時，很多房源僅處于中介信息狀態(tài)，且有些戶型、二手房房型，滿足不了拆遷戶的要求，產(chǎn)權置換難以落實到位。經(jīng)濟適用房、小戶型還建商品房、開發(fā)商自建還建房在開發(fā)建設中的比例偏低，能提供的安置現(xiàn)房源有限，不能實現(xiàn)點對點的安置。這些造成拆遷還建安置難。
（三）利益調(diào)節(jié)平衡難。對違法建筑補償、住宅改商業(yè)用房建筑補償、房屋置換差價補償?shù)葐栴}缺乏統(tǒng)一政策指導，容易形成執(zhí)行標準不一，被拆遷人難以接受。住宅改商業(yè)用房房主的利益沖突明顯，拆遷后，住戶失去賴以生存的“自留地”，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟矛盾沖突；部分人認為新房售價較高，開發(fā)商賺取超額利潤，使一些老百姓出現(xiàn)新的“住房難”問題，從而產(chǎn)生“心理失衡”。
（四）拆遷依法實際操作難。在實際工作中，依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》等法規(guī)進行操作，缺少必要的剛性保障機制，往往形成“有法難依”、“依法難拆”的被動局面。很多開發(fā)商和代辦企業(yè)在實際操作中，只能以“思想工作”加“優(yōu)惠條件”推進拆遷，甚至違規(guī)追加拆遷補償，嚴重影響拆遷補償價格政策的嚴肅性和權威性。
由于“城中村”形成的諸多原因，其存在的問題還包括：
1、用地和建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。違法用地和違章建筑屢禁不止，形成的面積大，牽涉的人口多；建筑物雜亂無章，間距、通風、采光、消防等設施不符合要求；教育、體育、市政和生活配套設施缺乏，道路狹窄，管線雜亂，供水、排水設施簡陋，公共綠地少、環(huán)境衛(wèi)生差；土地利用率低，資源浪費嚴重；因土
地問題、違章建筑問題引發(fā)的矛盾多，妨礙城市建設和經(jīng)濟社會發(fā)展。
2、行政管理與集體經(jīng)濟運作不規(guī)范。村集體資產(chǎn)的合法手續(xù)不完善，產(chǎn)權不明晰，村企不分；集體經(jīng)濟薄弱，其收入只夠公共開支。
3、村民就業(yè)困難。土地被征撥后，中青年村民們都想找份工作干，由于文化偏低，缺乏專業(yè)技術特長等原因找不到合適工作，雖有房屋出租收入，村民的總體生活水平和生活質(zhì)量不高。
4、歷史遺留問題多。由于部分村存在著歷史遺留問題，“城中村”改造規(guī)劃無法實施，建設布局較為混亂。一些城中村住宅建設主要目的就是為了增加家庭收入，因此村莊建設密度較高，亂搭亂建比較嚴重，一定程度上影響了市容市貌。
5、改造工作困難較大。改造過程中還存在違章建筑拆遷補償難問題，對拆遷改造帶來很大的阻礙。
城中村改造的難點分析：隨著城市化進程的不斷推進，“城中村”帶來的負面作用越來越明顯。因此，加快“城中村”改造既是實現(xiàn)城市現(xiàn)代化的需要，也是提高居民生活質(zhì)量、切實解決“城中村”居民根本出路的必然要求。目前要解決這個問題，在具體操作層面上還存在很多困難。歸納起來，主要有以下幾個方面的障礙：
1、“城中村”改造所需的資金投入總量十分巨大。“城中村”改造的經(jīng)濟成本巨大，主要包括以下費用：集體土地變成國有土地的征用費，改造或重建農(nóng)民住宅的成本費用，農(nóng)民自住房屋變更為居民商品房的變更費用，集體經(jīng)濟組織改為法人公司的變更、資產(chǎn)評估費用以及改造后原公共設施的建設管理費用等。可以說，“城中村”改造的資金投入涉及到征地、拆遷、安置、建設等各個環(huán)節(jié)。
2、“城中村”的拆遷安置政策銜接不夠。由于“城中村”的土地性質(zhì)、居民身份的多樣性和復雜性，甚至在同一個村補償標準都不一樣，造成村民之間的互相攀比，從而增加拆遷難度。導致這種現(xiàn)象的主要原因是“城中村”拆遷政策之間的銜接不夠，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是土地性質(zhì)的不同導致居民拆遷的補償標準不一。 二是一般性的城市改造拆遷和重大基礎設施項目征地拆遷的補償標準不一致。
3、“城中村”改造缺乏相關的配套政策支持?！俺侵写濉钡母脑焓巧婕巴恋乩弥贫?、財政體制、投資體制、城市管理體制、行政管理體制等復雜問題。目前國家的法律法規(guī)并沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，因而在工作上也沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標準。從我縣的情況看，部分“城中村”的集體土地、集體資產(chǎn)還占很大比重，由于村集體經(jīng)濟組織的集體資產(chǎn)歸全體村民所有，涉及村民的切身利益，資產(chǎn)處置問題十分敏感?！俺侵写濉痹谕恋卣饔弥盎旧蠜]有對集體資產(chǎn)進行必要的處置，甚至一些區(qū)、街道在征地過程中平調(diào)、挪用集體資產(chǎn)，不僅導致了集體資產(chǎn)權屬不清、管理混亂，還直接損害了農(nóng)民的權益。
4、“城中村”居民的就業(yè)、參保問題難以解決。目前“城中村”居民就業(yè)的相關政策并不十分明確，而且這些居民的文化素質(zhì)普遍不高，且缺乏從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗和必要的勞動技能，在激烈的勞動力市場競爭中明顯處于劣勢，就業(yè)率很低。因此在這種情況下，完善的社會保障體系就成為“城中村”居民最后的“保護傘”。據(jù)調(diào)查，目前“城中村”實行的是農(nóng)村社會保險體制，即便如此，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的居民也只有20%的人愿意持續(xù)繳費。更為重要的是，農(nóng)保體制如何逐步過渡到城保體制，將是制約“城中村”改造的一大難題。
三、城中村拆遷改造的解決對策
(一)加強組織領導。“城中村”已經(jīng)成為制約城市功能拓展、城鄉(xiāng)融合和居民生活質(zhì)量改善的障礙，對環(huán)境和社會治安管理也帶來了巨大的壓力。推進“城中村” 改造是一項十分艱巨的工作，涉及各級政府之間、部門之間職權利的協(xié)調(diào)和住戶巨大經(jīng)濟利益的平衡，政策性強，操作性強，工作量大，情況復雜，需要各級黨委政府切實擺上重要位置，精心組織，扎實推進。首要的是要形成各級各部門職責分工明確、協(xié)同配合的城中村改造推進機制?？梢越梃b大城市的做法，建立縣、鎮(zhèn)兩級城中村改造領導協(xié)調(diào)組織，由政府分管領導牽頭，計劃、財政、國土、規(guī)劃、建設、城管、房管、農(nóng)經(jīng)、勞動、民政、公安等部門參與，抽調(diào)各單位相關業(yè)務人員，成立城中村改造辦公室，加強“城中村”改造規(guī)劃、拆遷安置、用地安排、征用補償、待遇轉換、管理轉型等工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時，要明確各級分工，督促檢查各項工作。有關部門各司其職，為城中村改造工作提供指導、幫助和服務，確保城中村改造工作平穩(wěn)有序推進。
(二)強化規(guī)劃引導。為解決歷史遺留問題，杜絕新城中村的產(chǎn)生，要抓緊制訂城中村改造專項規(guī)劃。按照“消化存量、控制增量，整體規(guī)劃、分步實施”的要求，制訂城中村改造進度計劃。對無土地的城中村，可以分批下達改造任務；對市政設施項目、重大開發(fā)項目需征用拆遷且已列入改造規(guī)劃的村莊，必須同步實行整體拆遷安置；對征占用地導致人均土地不足0.2畝的村莊必須同步啟動整體拆遷安置。同時，要逐村做好開發(fā)改造詳細規(guī)劃。盡快推行農(nóng)村房屋合法產(chǎn)權登記，及時做好城市規(guī)劃區(qū)、功能開發(fā)區(qū)農(nóng)村住戶、房屋、用地等調(diào)查登記工作，為拆遷安置規(guī)劃和拆遷補償提供基礎資料。與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相銜接，按照就地、就近安置的原則，制定完善農(nóng)村拆遷安置用地規(guī)劃。安置地規(guī)劃一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序不得更改占用安置地塊。
(三)創(chuàng)新改造模式。城中村改造面大量廣，單靠政府難以完成，需要動員社會力量共同實施，積極探索“政府引導，市場運作”的路子。應根據(jù)城中村的不同類型，選擇適宜的改造模式。對各級政府重大項目開發(fā)涉及城中村，以同級政府土地儲備中心代表政府作為實施主體，在與村及住戶簽定安置協(xié)議后，委托城建部門、房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或建筑企業(yè)代建安置房，委托拆遷單位實施拆遷。對單一的城中村改造項目，可以在限定建設地塊面積、限定規(guī)劃要求、執(zhí)行政府拆遷安置政策的前提下，優(yōu)先由本村集體經(jīng)濟組織實施拆遷改造，允許安置剩余房屋推向市場，以房產(chǎn)出讓收入平衡安置成本，平衡有余作為村集體收入，難以自求平衡的，應給予相應補助。村級開發(fā)模式可以發(fā)揮村級組織對村內(nèi)情況熟悉、有民主決策機制的優(yōu)勢，促進拆遷安置矛盾內(nèi)部消化。對村級沒有力量或不愿組織實施的，可以在完成拆遷工作后委托企業(yè)代建或招標建設，也可以實行安置項目與一般房產(chǎn)開發(fā)項目“打包”招標建設。對資金平衡缺口較大，企業(yè)與村級經(jīng)濟組織都不愿開發(fā)的安置項目，應由土地儲備中心負責組織實施。
(四)完善政策措施。一是籌資政策。建立城中村改造資金專門帳戶，籌集啟動資金，實行封閉運行，保障拆遷安置前期投入需要，待無地城中村改造完畢、資金運轉有余后，可適當用于城建配套項目建設。二是安置用地優(yōu)先政策。合理劃分城中村，在與城市功能協(xié)調(diào)的前提下，優(yōu)先安排安置用地，在片區(qū)內(nèi)就地就近選地、集中連片安置。企業(yè)用房拆遷，在堅持貨幣安置的前提下，對確需換地安置的，由政府統(tǒng)一組織進行跨區(qū)安置。三是稅費優(yōu)惠政策。城中村改造項目適用重點項目辦理程序，地方稅費減半收?。粺o地城中村改造項目視同“實事工程”，免除大市政配套，實行“一村一策”。四是完善拆遷補償政策。充分體現(xiàn)農(nóng)村宅基地公平分配原則，對因規(guī)劃控制、人戶增加、無力建房等原因造成房屋面積沒有達到規(guī)定標準的，在補償安置中以戶或人為核定依據(jù)予以補足。實施廉租房制度，解決城中村拆遷中城鎮(zhèn)居民困難戶的居住安置問題。五是集體資產(chǎn)補償政策。對集體道路、河道、廣場等公益性集體土地，村莊容積率低于安置小區(qū)的節(jié)余土地，已經(jīng)融入城市的村集體道路、邊角地等零星土地應及時予以征用補償，合理安排村級發(fā)展留用地，妥善處理集體企業(yè)用地轉為國有土地問題，維護村集體經(jīng)濟利益。
(五)推進配套改革?！俺侵写濉备脑觳荒軉雾椡贿M，應當采取配套措施，加快農(nóng)村體制向城市體制的整體轉換，促進傳統(tǒng)農(nóng)村居民向現(xiàn)代城市居民演變。一是要深化集體經(jīng)濟組織股份合作制改革。二是要加快推進撤村改社區(qū)工作。三是要推進原村民與城市居民的保障一體化。
(六)改進工作方法?！俺侵写濉备脑焐婕霸S多環(huán)節(jié)，關系改造對象的直接經(jīng)濟利益，只有深入細致地做好群眾的思想工作，合理進行時序安排，才能平穩(wěn)有序推進。一般“城中村”改造項目應該在絕大多數(shù)住戶要求的前提下進入啟動程序，按照“先安置后拆遷，先拆遷后出讓”的原則，規(guī)范改造拆遷程序。對列入改造規(guī)劃的城中村，提前做好資料調(diào)查、入戶測量和房產(chǎn)確權等基礎工作，并建立檔案。對即將改造的城中村，必須將總體安置方案和分戶安置方案公告，廣泛聽取群眾意見，合理調(diào)整完善，一經(jīng)確定，不得隨意更改。原地安置的要先建安置房再出讓土地；就近安置的，要先安置后拆遷，再出讓。這種先建房后拆遷的程序安排，有利于消除住戶疑慮，盡管在土地、資金周轉上有一定要求，但是可以節(jié)約拆遷安置過渡成本，加快安置進度。為保障拆遷安置總體進度，安置房建設完成后住戶不愿搬遷的，可以先用于其他“城中村”的安置。要發(fā)揮街道、村等基層組織的作用，做好宣傳發(fā)動、政策解釋、幫困解難工作。
