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第1篇 國企改制中職工權益保護的對策建議調研報告
國企改制中職工權益保護的對策建議調研報告
現階段，我國正處于社會經濟的轉型期，隨著企業(yè)改制不斷深入，職工權益保護問題凸顯。在全球金融危機影響下，維護職工權益和維護勞動關系穩(wěn)定，調動全體職工積極性，推動生產力發(fā)展，勞資合作共渡難關，是當前面臨的重要任務。造成改制過程中員工權益保護工作中的種種問題，源于法制不健全、行政不作為、企業(yè)不主動、員工不積極等原因。要改變這種狀況必須依賴于各方團結一致，共同謀劃。
政府部門應加快法制建設和相關法規(guī)的制定和執(zhí)行力度；企業(yè)要勇于和善于承擔社會責任；員工也要積極提高自身素質和技術，盡快實現下崗再就業(yè)；工會要認真貫徹“組織起來，切實維權”的工會工作方針，“以職工為本，主動依法科學維權”。只有從社會、政府、企業(yè)、員工多方入手，實行綜合治理，才能從根本上解決國有企業(yè)改制過程中員工權益保護的種種問題，確保企業(yè)可持續(xù)性發(fā)展，促使國有經濟又好又快增長，維護社會和諧穩(wěn)定大局。
1.加大政策宣傳力度，讓社會各界和廣大職工理解改革支持改革。根據全總了解的情況，許多成功改制、呈現出健康快速發(fā)展良好勢頭的國有企業(yè)，之所以能順利改制重組，就是因為堅持了全心全意依靠工人階級這一根本指導方針。在事關企業(yè)改革改制等重大決策問題上，事先交職工代表討論，經職代會審議、通過決定后再予以實施，從而使企業(yè)各項決策都建立在民主科學的基礎上，保證了國有資產保值增值，也保證了企業(yè)不斷發(fā)展。但在部分企業(yè)領導干部及職工中還存有模糊認識。因此要把解決認識問題放在首位，根據不同類型單位特點、存在的問題，利用多種形式和渠道加大宣傳教育力度，使社會各界充分認識到，工人階級是國家的主人，是黨鞏固政權的堅實基礎和推進改革、發(fā)展經濟、保持穩(wěn)定的依靠力量。尊重和保障職工民主政治權利，是貫徹實踐“三個代表”重要思想，建設小康社會的客觀要求。通過廣泛學習宣傳教育活動，努力在全社會營造依靠職工辦企業(yè)的良好氛圍。
2.完善法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度，規(guī)范政府行為。改革開放以來，國家先后制定了一系列法律、法規(guī)，有效保障了廣大職工的勞動權利。但在國有企業(yè)改制過程中，需要保護的不僅僅是職工勞動權益，還包括職工享有的人身權利、民主政治權利、資產權益、文化教育權利等。這就導致對于國有企業(yè)改制過程中出現的許多新情況、新問題難以規(guī)范和調整。且原有一些勞動保障方面規(guī)范性文件也由于效力層次較低且分散，不便于職工知曉和掌握。職工迫切要求依法加強對職工權益的保護力度，為職工維權提供完善的法制保障。因此，盡快完善有關職工權益保護的法律，既是職工迫切要求，也是維護穩(wěn)定和諧勞動關系客觀需要。根據依法行政原則，對政府在企業(yè)進行關、停、并、轉中的權力應由法律法規(guī)明確。沒有法律根據，政府不能對企業(yè)做出影響其權益的具體行政行為。同時，政府對企業(yè)進行改制過程中，做出關閉企業(yè)的決定或實施此種決定，都須嚴格遵守法定程序。
3.集中一切可利用資源，多渠道籌措改革資金，突破改制企業(yè)遺留問題難點。建議各級政府相關部門集中財力加速推進國企改制的收尾工作。首先，政府相關部門要督促那些企業(yè)資產質量比較好、現金支付有困難的企業(yè)用有效資產、有價證券、企業(yè)債權、債權轉股權等多種方式依法償還職工的補償金、勞動債權、福利性債權、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等?？刹扇∮陕毠づc企業(yè)簽訂協議方式，約定償還時間。其次，政府相關部門對那些沒有能力償還職工補償金、勞動債權、福利性債權、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等企業(yè)給予一定政策，一次性解決遺留問題?；蛘畷簳r代企業(yè)先行償還，解決職工后顧之憂。對矛盾比較突出共性不強的個案問題個別處理。對于企業(yè)需要裁減的人員，要督促企業(yè)一次性兌現經濟補償金，清償拖欠職工的工資、醫(yī)療費、集資款等各種債務，補繳欠繳的社會保障費和住房公積金。對于改制企業(yè)繼續(xù)留用人員，要督促企業(yè)向他們支付轉換身份的經濟補償金和清償各種債務，不得違背職工意愿強行將經濟補償金和未清償債務作為職工股本金入股。
4.必須堅持履行民主程序，充分發(fā)揮職代會作用。要按照有關法律法規(guī)的規(guī)定及國務院辦公廳轉發(fā)國資委《關于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》的要求，堅持國有企業(yè)改制方案和國有控股企業(yè)改制為非國有企業(yè)的方案，須提交企業(yè)職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見，其中職工安置方案須經企業(yè)職工代表大會或職工大會審議通過。集體企業(yè)轉制方案必須經職工代表大會或職工大會審議通過。在企業(yè)改制過程中，必須堅持職工代表大會制度，不得以主席團聯席會議等形式代替職代會。召開職代會必須堅持嚴格的程序，職工代表大會要有三分之二以上職工代表出席，全體職工代表半數通過方為有效。任何企業(yè)都不得因放假等原因簡化職代會的形式。審議通過企業(yè)改制方案、職工安置方案等內容應采用無記名投票的方式，贊成票必須占全體職工代表半數以上方為有效。對于出現“暗箱操作”、“違規(guī)操作”造成職工上訪 、群訪事件的，工會及政府有關部門，要及時提出整改建議，妥善解決，不留后遺癥。嚴格實行責任追究制度，對違反職代會決議和有關政策規(guī)定，導致矛盾激化，影響企業(yè)單位和社會穩(wěn)定的，嚴格進行責任追究。
5.做好勞動合同、集體合同調整、續(xù)簽、重簽工作，千方百計穩(wěn)定職工隊伍。堅決反對借改革之機大規(guī)模裁減人員和隨意裁員。要敦促改制企業(yè)盡可能多的安置職工，對調整下來的職工盡可能采取措施內部消化。對于改制企業(yè)中職工轉換身份或按政策合理分流的人員，工會和相關部門要做好職工勞動合同的變更、解除和終止工作，并幫助和指導職工與新的用人單位簽訂勞動合同。企業(yè)改制過程中涉及職工勞動權利和經濟利益等方面問題，要通過工會代表職工與企業(yè)方面進行平等協商解決。認真做好集體合同的調整、續(xù)簽、重簽工作，所有改制企業(yè)都要建立和完善平等協商、集體合同制度，保持工作連續(xù)性。對改制過程中出現的不穩(wěn)定因素，工會及相關部門積極做好勞動爭議預防和調解工作，對于利用改制之機侵害職工合法權益的行為，工會要代表職工向有關部門反映或走法律程序解決。對因改制引發(fā)的職工群體事件，要積極協助黨組織做好化解矛盾，理順情緒的工作，避免激化矛盾。
6.采取多種措施，標本兼治，促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)。隨著企業(yè)改革不斷深化，技術進步，經濟結構調整，職工下崗失業(yè)已成為當今經濟生活和社會生活中一種特有現象。如何促使下崗失業(yè)職工再就業(yè)是全社會關注的熱點問題。要做好這項工作，必須全方位聯動，標本兼治，才能達到目標。為了進一步保障勞動者的就業(yè)權利，確保國家建立起完善的就業(yè)機制和良好的就業(yè)秩序，國家應盡早出臺《就業(yè)保障法》，以國家強制力保障再就業(yè)工程的實施。企業(yè)主管部門和勞動就業(yè)部門要充分利用現有培訓設施，對下崗職工開展多層次、多形式的轉崗轉業(yè)訓練，提高下崗職工再就業(yè)能力和整體素質。
7.加強對改制過程中國有資產和職工經濟補償的監(jiān)督保護。企業(yè)改制要全面公開，在企業(yè)改制過程中，有的往往公開的只是對某個企業(yè)的整體估價，然后進行競拍，整體出售。只公開某個企業(yè)整體估價，而不公開企業(yè)資產明細表，很有可能只是對部分資產的評估，而作為整個企業(yè)的估價，這就會導致國有資產的流失。建議企業(yè)改制時，不但要向職工公開企業(yè)資產的整體評估價格，還要向職工公開企業(yè)全部資產的明細表，接受職工的監(jiān)督。職工同企業(yè)一起成長，最了解企業(yè)情況，向他們公開了企業(yè)全部資產明細表，會防止用部分資產來代替全部資產而進行評估，從而導致國有資產流失。要組織職工群眾對企業(yè)清產核資、財務審計、資產評估、交易管理、轉讓價格等情況進行監(jiān)督。對國有及國有控股企業(yè)的負責人濫用職權、玩忽職守，造成國有資產流失，對集體企業(yè)負責人違法亂紀侵吞集體財產，對嚴重損害國家、集體和侵犯職工群眾利益的違法違紀行為，要組織職工及時向有關方面反映、舉報，督促有關方面依據國家有關法律法規(guī)嚴肅查處。建議各市建立對職工經濟補償保證費用的監(jiān)管制度，建立地方領導責任人制度，組成由國資委、勞動保障、法院等有關部門參加的監(jiān)管機構，認真落實履約監(jiān)督職責，切實保障國有資產和職工合法權益不受侵害。
8.充分發(fā)揮各級工會組織作用，主動依法科學維權。部分國有重組改制企業(yè)特別是困難企業(yè)，由于各種原因，造成企業(yè)黨的組織和工會組織不健全，活動不正常。因此，要加大工作力度，強化工作措施，把工會組織盡快建立健全起來，為其承擔職代會工作機構的職責，提供組織保障。在企業(yè)改制前，工會組織要及時向企業(yè)黨委和上級工會組織反映情況；改制后建立新公司時，要按照全總“機構同步建立、干部同步配備、工作同步運行”的要求組建起新的工會組織。同時根據改制企業(yè)機制的多樣性和職工身份的多重性，盡一切力量讓其他不同身份的職工加入工會組織，特別注意吸收農民工入會。對改制后一些企業(yè)規(guī)模小、人數少、工作地點分散、人員難集中的小企業(yè)、小公司，可采取組建聯合工會的辦法，成立工會組織，力爭每個改制企業(yè)都有工會組織。
第2篇 關于律師參與國企改制工作的調研報告
黨的十五大以來，全國各地認真貫徹國有經濟有進有退、有所為有所不為的方針，積極推進國有經濟布局和結構調整，探索公有制的多種有效實現形式和國有企業(yè)改制的多種途徑，取得了顯著成效，現依據有關材料和通過走訪、座談了解的情況以及部分律師事務所等提供的有關資料，就律師介入國企改制的情況進行了廣泛的調研，現報告如下：
一、國企改制的背景、概念和律師介入的法律依據
二、律師介入國企改制工作的重要性、必要性國有企業(yè)改革是黨的十六屆三中全會為完善社會主義市場經濟體制，促進經濟發(fā)展與社會全面進步而實施的一項系統(tǒng)工程。這項工作涉及體制、機制和制度的轉換、創(chuàng)新，涉及國家、企業(yè)及個人利益關系的調整，包含經濟、民事、行政等諸多復雜的法律關系。
做好此項工作，需要準確理解和運用國家法律、法規(guī)和有關政策，正確規(guī)范和處理好各種法律關系，切實解決實際問題。律師是擁有豐富法律知識與專業(yè)技能，為社會提供法律服務的專業(yè)人士，律師參與國有企業(yè)改革，可以為改制提供準確的法律、法規(guī)和政策依據，有效避免法律風險，保證改制程序的規(guī)范化運行；可以協助國有資產監(jiān)督管理機構正確履行出資人的職責，依法維護出資人的合法權益；可以及時處理國有資產處置中的各類法律關系，防止國有資產流失；可以幫助企業(yè)正確制定和實施改制方案，處理好資產重組及人員調整中的各項法律問題；可以為改制后的企業(yè)建立規(guī)范的公司法人治理結構提供法律服務，促進國企改革工作依法有序進行。
三、律師介入國企改制工作主要服務的對象及服務內容國有企業(yè)，包括具有國有投資成份的公司以及國有事業(yè)單位以國有股權、產權流轉為實現方式的改制改革工作其實施過程中涉及到大量的法律監(jiān)管，基于國有產權監(jiān)管制度的特定要求，在法律程序上一般適用審批制，由此造成其參與主體不僅僅是作為交易雙方的民事主體，還包括逐層審批涉及的國有股權、產權的授權管理人、持有人以及國有資產監(jiān)督管理機構。律師可針對下列參與主體，為其提供法律服務。
第3篇 國企改制中資產流失狀況調研報告
國企改制中資產流失狀況調研報告
國有企業(yè)改革，其核心是產權制度的改革，是全民所有財產的再組合、再分配，涉及全體公民的切身利益。當前，廣大人民群眾對企業(yè)改制過程中出現的一些經濟犯罪現象極為關注，擔心一些不法分子趁企業(yè)改制之機撈一把，擔心國家資產流失，擔心改制工作不規(guī)范，國家資產流失。許多不法分子將企業(yè)改制當做自己致富的一次重大“機遇”,利用改革從不成熟走向成熟的過程中必然會產生的“空隙”，貪婪地掠取國有資產。企業(yè)改制過程中出現的不正之風和腐敗行為，敗壞了改革的聲譽，影響到企業(yè)改制工作的順利進行，應當引起各級領導和有關部門的高度重視。
國有資產有多種存在形式，至少可以有三種：一種是國有企業(yè)的資產或國有控股參股公司的股份；二是政府持有的現金；三是公共設施等公共財富。國有資本從一些企業(yè)中退出，收回現金或投入到基礎設施建設中去，是價值形態(tài)的改變。但是，在此過程中因為其他原因出現非等價交換，就會造成國有資產的流失。
一、在對流失資產性質的分析上，既要看到有形資產、物質性資產的流失，也要高度重視無形資產和其他財產性權利。
改制過程中國有資產的流失，首先就是物質性資產的流失，涉及了國有資產的所有權、使用權、收益權、處分權等方面，具體來說，有以下幾種表現和轉化的形式：
1公款帳外高息轉存。有的企業(yè)尤其是建筑企業(yè)駐外機構的經理、財務人員等,相互勾結,截流巨額建設資金存入違規(guī)高息攬存的商業(yè)銀行，從中謀取差額，這是對國有資產使用權的侵犯。而一旦涉及企業(yè)轉制，犯罪嫌疑人為了逃避法律的制裁,銷毀或者隱匿有關帳目，使主管單位無法理清帳目、確定對外債權, 使對于國有資產使用權的侵犯，進而成為對所有權的侵犯，給國有資產帶來了極大的風險。
2、巨額資金帳外流動，違規(guī)帳外經營。國有企業(yè)改制為國有參股的股份有限公司后,設有董事會，行使對企業(yè)經營管理中重大問題決策的權力。但是一些公司的董事會形同虛設,成了董事長的“一言堂”,重大投資決策由董事長一人決定,其他董事會成員則變成了擺設，企業(yè)負責人將親屬或親信安插在公司的財務、辦公室等重要部門,直接接受自己的指令，越過董事會和正規(guī)財務帳目大搞帳外投資，有的達上億元,風險非常巨大，帳外經營人不知鬼不覺,一旦損失，則全部歸責與國有股或至少由國有、非國有股共同分擔，一旦盈利，則為個人或者小集體侵吞國有資產、從中謀取非法利益提供了便利條件。
其次，更應當注意的是無形資產和財產性權利的損失，這種流失較之物質性資產流失更隱蔽。
1、無償對外提供國企專有技術。有的國有企業(yè)負責人沒有經過單位同意,偷偷將本企業(yè)的專有技術提供給私營企業(yè)，派技術人員無償提供培訓、調試服務。這種做法一方面造成國企專有技術無形資產的流失，另一方面也給本企業(yè)帶來競爭壓力,造成產品市場占有份額的萎縮。這種行為往往不引人注目,又沒有會計記載可查。時間一長,企業(yè)負責人將提供技術、資金算作個人在私營企業(yè)的投資入股,從中分取紅利。而在轉制過程中，又反過來引進該私營企業(yè)參股、控股，個人則完成從對國有無形資產的占有到對國有資本的侵吞。
2、“老字號”等無形資產的流失。有些國有企業(yè)在轉制過程中，注重對資產負債等賬面資產價值的評估、轉讓，而對“老字號”、信譽、商標使用權等，不作計價或僅以很低的價格入股。很多老字號企業(yè)，因為傳統(tǒng)機制的束縛，人員包袱重、經營方式不正確等原因而導致了經營狀況欠佳、大量負債的情況，以很低的價格轉讓，甚至出現所謂“零資產”轉讓，完全不考慮幾十年、上百年歷史沉積的“金字招牌”本身就附有巨大的無形資產價值。
3、一些原有體制下相對壟斷性行業(yè)的企業(yè)在轉制過程中，各種生產許可證、銷售許可證、貨物進出口權等作為一種財產性權利，沒有能夠在國企轉讓中得到價值體現，也是國有資產流失的一種形式。
任何國家為保證經濟健康發(fā)展和社會的穩(wěn)定，需要對經濟進行管制和調控。國家通過掌握和選擇性地分配這些資源來引導企業(yè)和個人的行為。我國長期受計劃經濟的影響，國家對經濟和社會生活的滲透程度很高，與此相對應的是該類和財產收益密切相關的各種權利非常廣泛，包括專營物資、進出口許可證、各類生產銷售許可證等。原有國有企業(yè)正是掌握大量的這一類資產性權利的主體。在國有資產退出國企經營過程中，國企的該部分的價值沒有得到正確體現。金壇市醫(yī)藥總公司改制就是一個值得注意的個案（已經由檢察機關查處）——該公司年盈利數百萬元，本身的凈資產為1347.16萬元，在改制過程中被縮水1044.16萬元，以303萬元出售給原企業(yè)可數領導。改制結束后，有上海商人愿出8000萬元高價買下而遭斷然拒絕。如此高額差價正是因為該企業(yè)擁有多種藥品的許可證和銷售許可證，擁有了別人無法相比的壟斷性競爭權，也反映了 原國有企業(yè)財產性權利的價值沒有得到正確體現，國有資產在轉制過程中大量流失。
二、在對國有資產流失原因的分析， 既要看到不法分子所采取的各種違法犯罪手段，也要看到一些政策認識、執(zhí)行問題上的偏差、導致國有資產評估轉讓價大大低于實際價值；以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。
轉制過程中，國有資產的流失，一個最重要的問題就是在完成從國有企業(yè)的資產、股份的形態(tài)向政府所持現金、社會公共財富的形態(tài)的轉變過程中，因為各種原因使資產受到低估，無法借助一個公平的尺度完成等值的交換。
究其原因，主要原因是不法分子采取各種違法犯罪手段，千方百計壓低對國有資產的評估價，以期在出資入股時大大獲利，運用各種會計手法調整帳目，使凈資產被非法低估。典型手段主要有：
1、應收帳款做成“壞帳”，壓低企業(yè)的凈資產值。包括在企業(yè)改制前，蓄意將“應收賬款”做成“壞賬”，再從債務人處回收予以私吞；在資產評估時，將“應收賬款”做成壞賬，壓低企業(yè)凈資產值，企業(yè)改制開始后再貪污回收“應收賬款”。
2、虛設應付帳款，再以虛開的發(fā)票報銷沖帳，提取現金，貪污公款。以購買原材料為名，虛開的增值稅專用發(fā)票報銷沖賬，再全部提取現金私吞。
3、隱匿、轉移財產，逃避審計，壓低凈資產值。有些企業(yè)為避開改制評估基準日，躲避評估，先將企業(yè)貨款轉移到其他公司賬上，做成“其他應付款”，沖平“其他應付款”科目，評估后再轉回公司賬上，作產品銷售處理。
另一方面，如果經濟體制改革部門，國有資產管理部門或財政部門等，對國有企業(yè)改制過程中資產流失問題認識不到位、制定政策偏差、寬松，和出現違反經濟規(guī)律的做法、措施，都有可能造成國企資產受到低估。
1、資產評估的隨意性和資產評估方法的不合理，使國有股份比例降低或國家應得的收益減少，如以國有資產未按重置價格折股，未計算其增值部分，只是按帳面原值折股。按規(guī)定 ，國有資產應按資產重置價格折股，但很多企業(yè)在改制過程中卻仍按原帳面價值折股，造成國有資產流失與國有股比重的不合理降低。國有資產按重置價格評估增值后，應將增值部分計入國家股，但很多企業(yè)卻將其計入資本公積金，作為全體股東共同享有的資產，造成國資流失與國有股比重的不合理降低。
2、企業(yè)負責人、上級主管部門負責人認識不到位，在改制工作中盲目求進度，工作不細，主觀上怕評估高了“賣不掉”，有意低估或制定過份優(yōu)惠的政策，比如，對于一次性交款優(yōu)惠折扣、內部職工購買的優(yōu)惠折扣過高，這樣三優(yōu)一惠，使本來評估得很低的企業(yè)資產更是所剩無幾。
3、國有資本的轉讓，本質上講也是一種商品的交易，如果違反經濟規(guī)律，辦事模糊了虧損企業(yè)與盈利企業(yè)，劣勢行業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)，夕陽產業(yè)和朝陽產業(yè)之間的差異，人為搞一刀切的優(yōu)惠政策和估價方法，必然也會對優(yōu)秀的、盈利能力強的國在轉制過程中造成巨大的損害。
還有，部分法院民事案件審判中對證據審查和運用法律的簡單化、隨意性會給國有資產的流失披上“合法化”的外衣。
人民法院指揮民事訴訟程序推進的全部過程，決定民事訴訟案件結果的形式與內容。部分人民法院在民事審判中如果簡單按照《民法通則》或《合同法》，而不考慮《審計法》等相關法律法規(guī)規(guī)定，則會給一些利用合同危害國家利益的行為披上合法化的外衣。
審計機關在對轉制企業(yè)審計過程中，往往會連帶發(fā)現一些問題，比如對于轉制前國企投資項目的基本建設中，項目雙方利用合同高估冒算、串通作弊，危害國家利益等問題。審計部門一但發(fā)現，下達追款的審計決定書，則會引起施工方與建設方（國企）的訴訟。根據《中華人民共和國國審計法》，審計機關負有對與國家建設項目直接有關的建設、設計、施工、采購等單位的財務收支情況進行審計監(jiān)督的職責。如果經審計發(fā)現與國家建設項目有關的單位利用合同危害國家利益的行為，審計機關有權依法予以處罰?！逗贤ā芬裁鞔_規(guī)定對利用合同危害國家利益、社會公共利益的行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但法院往往將視線轉移到合同糾紛上，在一些案例中，法院無視審計機關維護國家利益、具有行政處罰權的特殊性和權威性，輕率地作出判決。這樣就給項目雙方串通起來侵占國有資產留下了缺口，使雙方惡意串通掘取國有資產的行為披上合法外衣。
三、從國有資產流失的時間上分析，最主要的是在近期產權重大變更，國有持股比例大大降低甚至退出的時間手段，同時也應當看到有的流失問題是在一個較長的時間內一點一滴住逐步累加所致。
我國近期對國企改革統(tǒng)一思想，理清思路，明確了目標，在產權制度改革上下大力氣，國有股份大比例降低或完全退出，這一階段，正是不法分子企圖非法占有國有資產的最后階段，也是最高發(fā)時間階段。但是國企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失問題也是在較長時間內一點一滴逐步累加，在近期暴露出來的，比如：
1、在國企、在合資、合營、股份試點改造（仍由國有控股）的開始階段，國有股比例計算較隨意，帳面上有多少算多少，忽略了或低估企業(yè)的土地、房產等；
2、有的國企在國有控股初期，將國家批準留給企業(yè)作為增加投資的部分以及稅后利潤中提取的盈余公積金、公益金和未分配利潤等國有資產界定為企業(yè)產權或股東權益，少計國家股，造成在新增權益分配時，國家應得的收益減少。
3、有的國有企業(yè)由于種種原因，在原經營過程中，有多個相對保密的資金帳戶，或小金庫帳戶；或有部分利潤未入帳，這是一些違反財經紀律的做法。但是這部分“秘密”資金在轉制過程中往往會首先被“聯想”到隱匿審計、評估后非法占有，跨越從違法到犯罪的鴻溝。
這些點滴積累的問題，在近期產權轉讓過程中不花大力氣審計，兜底翻，一旦改制完成，很難再被提及和糾正；
四、對于故意造成國有資產流失，從中謀取利益的行為主體，最主要的是一些企業(yè)的經營者，同時也要看到一些主管部門、評估部門與企業(yè)經營者相互勾結串通，成為侵吞國資行為的主體。
在故意造成國有資產流失，從中謀取利益的行為主體中，主要的是一些企業(yè)的經營層，因為在“經營者持大股、經營層多持股、、職工自愿持股”的原則下，不法的國企經營人員將是國有資產流失的最大受益者。用一些不法分子的話講，就是“省下的都是自己的”。但同時我們也應當注意到，為規(guī)范國企改制，國家、各級政府都出臺了一系列嚴密程序：諸如企業(yè)改制的申報程序、資產評估程序、政府審核程序等，盜取國資一定程度上又不是不法經營者可以單獨完成的“簡單任務”。
1、有些企業(yè)主管部門把企業(yè)改制作為送人情的機會，私下里向親友、關系人或企業(yè)領導人許諾“這企業(yè)就賣給你”。結果既不需要競價，也無需競買者。有的企業(yè)實行“零”字出售，不花不一分錢就能把擁有幾百萬元資產的企業(yè)“買”到手，成為私有企業(yè)。
2、評估部門與經營者達成“默契”，蓄意作虛假評估，或者缺乏應有的責任心，對一些虛假的財務帳冊及相關憑證不作細致審核而作出評估。
3、更有甚者，一些行業(yè)管理部門與一些企業(yè)經營者相互配合，將一些需要交納的管理費等內容，在轉制前一次繳清之后數年的費用，使尚未發(fā)生的財務活動提前反映到帳上，即由國企交納改制后的企業(yè)應繳納的費用，侵吞國有資產。
“預防國有資產流失”并不是《犯罪學》上一個獨立的概念，根據違法犯罪分子在特定階段侵吞國資不同的方法、手段，這一概念本身就包含了查辦和預防貪污犯罪、受賄犯罪、挪用公款犯罪以及各類瀆職犯罪和促使社會各預防主體積極行動，違章立制的內容。通過對國有資產流失現象的具體分析之后，筆者試圖從中找出有效的預防方法，即以“按經濟規(guī)律開展轉制工作為根本；以評估管理機關、審計機關加強監(jiān)督、監(jiān)管力度為基礎；以檢察機關各項職能的配合行使為保證?！?/p>
一、出臺相關規(guī)定按經濟規(guī)律辦事，有計劃有條不紊地開展轉制工作，是防止國有資產流失的治標之策。
1、國有資本為什么要退出，國有企業(yè)產權為什么要轉讓，歸根到底是為了適應社會主義市場經濟，適應加入wto后的市場化競爭，符合市場規(guī)律。那么國有資本轉讓的過程，也只有符合市場規(guī)律，符合經濟學規(guī)律的操作，才能體現它的真正價值。國企改制轉讓的是國有資本（并不是轉讓資產）——什么是資本，從經濟學角度看，它是一個未來收益的手段。資本的價值取決于未來的收益，嚴格地說是'預期未來收益總和的折現值'。未來收益越高，企業(yè)資本的價值越高，盡管重置成本可能很低；而企業(yè)未來收益越低，企業(yè)資本價值就越低。資本的定價既然是對未來進行預期的主觀行為，在任何時候都可能是有爭議的。市場環(huán)境下，價值規(guī)律告訴我們，商品價格不僅取決于其價值，還受到供求關系的影響，轉讓過程中的國有資本也是商品，也不例外。
根據目前國資管理有關法規(guī)，國有資產轉讓必須先進行資產評估，而資產評估更多的是在資產持續(xù)使用的前提下，從形成資產所耗費的社會必要勞動這一價值的角度進行評估，很少分析資產供求力量的對比，因而評估的結論僅是資產的價值。只有將要轉讓的國企股份盡可能采取市場經濟的運作方式，堅持公開、公正、公平的原則，通過招標、拍賣等市場化方式，才能使國有資本的真正價值體現，使社會資源合理配置。那么前面所提到的無形資產（商標、信譽、字號等）、與財產收益密切相關的權利（許可證等）的流失問題就在投標、拍賣槌聲中迎刃而解，也會使經營者長期、短期及惡意串通他人故意壓低資產的行為得到遏制——因為評估僅僅是交易的基本“底線”，企業(yè)的真正價值在市場價值規(guī)律下得以體現。
2、值得注意的問題是，整體企業(yè)產權不是一種標準化商品其價值量相對大，賣方市場空間相對小，往往雙夾雜著一些非資產因素（如人員接收、社會責任等），就需要我們的改制管理部門工作作細。作好宣傳，留出相對較充足的轉制時間限制，克服信息不對稱的“瓶頸”限制。
綜合考慮上述二點，各地方政府應盡快出臺與自己實際情況相適應的股份招標、拍賣、掛牌出讓的規(guī)范，改變現有的協議轉讓的相對暗箱，明確哪一類企業(yè)（優(yōu)質資產）必須、哪一些企業(yè)可以以招標、拍賣、掛牌出讓方式轉讓；或者建立和完善國有資產權融通的中介機構，以“市場化”對抗腐敗。
二、 國有資產管理部門的監(jiān)管工作亟須加強。國有資產管理部門應建立獨立、公正、客觀、科學的資產管理和評估體系，嚴格規(guī)范轉制的程序和方法，制定操作性強的細則規(guī)定，做到有章可循、層層把關、責任到人；轉制之前，轉制企業(yè)的上級主管單位或部門應先行對轉制企業(yè)進行內部審計，以此全面掌握轉制企業(yè)的資產負債情況，并堅持內部審計與外部審計相結合，嚴格把關：
1、嚴把“界定關”，嚴格按照《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《關于清產核資中全民所有制企業(yè)、單位對外投資的清理和界定的暫行規(guī)定》等，開展產權界定工作。
2、嚴把“審計關”。對改制企業(yè)首先進行清產核資，實事求是地全面理順賬目，再聘請會計師事務所對改制企業(yè)資產進行專項審計，同時對法定代表人進行任期（或離任）責任審計，對法定代表人任期內的財務收支和經營情況進行全面的審計評價。
3、嚴把“評估關”。嚴格執(zhí)行國有資產評估的有關法規(guī)，選擇資信好的評估機構對擬轉讓的國有資產和國有企業(yè)進行全面評估，特別注意防止“漏評”、“少評”和“私評”，并嚴格防范個別人員私自左右評估結果。
4、嚴把“核銷關”。按照“少核銷，多掛賬，慎剝離”的原則慎重處置企業(yè)申報的呆壞賬，注重保持改制企業(yè)法人財產的完整。
5、嚴格掌握優(yōu)惠分寸，“分期付款少打折，現金資產不打折，負債轉增資產不打折”。
6、嚴把“交接關”。嚴格執(zhí)行付款“三不許”原則，即“不允許受讓方挪用企業(yè)資金支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)名義借款支付轉讓款，不允許受讓方以企業(yè)資產抵押或用企業(yè)名義擔保貸款支付轉讓款”，嚴防以國有資產買國有資產；嚴格執(zhí)行“三不過戶”原則，即“受讓方未付清轉讓款不過戶，貸款擔保未解除不過戶，內部借款未清償不過戶”；加強過渡期企業(yè)公章、發(fā)票、房地產證和其他重要檔案文件的管理，防止由于管理混亂而造成的資料流失和資產流失。
三、完善國有及國有控股企業(yè)內部的經營管理的監(jiān)督制約機制。
1、國有控股企業(yè)內部應該完善董事會、監(jiān)事會、經營管理層、職工代表大會(工會)、財務管理制度,明確職責范圍,形成一整套分權制約的經營管理機制,變'家長制'為'科學決策制'，變'人治'為'法治'，建立起名副其實的現代企業(yè)制度,防止“一把手”個人的權力過度集中膨脹，違規(guī)、違法經營，給國有資產帶來不必要的風險。
2、嚴格管理,實行回避。國有企業(yè)應該實行重要崗位親屬回避制度。嚴禁公司領導層將親屬及與個人存在利害關系的人員安排在財務、銷售、下屬公司負責人等重要工作崗位上；嚴禁公司領導層將本公司的相關業(yè)務承包或者安排給個人的親屬及有利害關系的人員經營，在公司經營管理的其他過程中,公司領導層應自覺讓親屬及有利害關系的人員回避，公司領導層有上述行為且情節(jié)輕微的，應視為違紀,予以相應的黨紀、政紀處罰。
四、檢察機關應當充分發(fā)揮自身職能，體現打擊和預防職務犯罪專門機關的作用。
“防止國有資產流失”是預防職務犯罪工作的內容之一。但又不簡單等同于打擊和預防貪污、賄賂、瀆職犯罪等工作，它包含了這些方面的內容，同時又包含了對由于這些貪利性、瀆職性犯罪造成的國有資產流失的后果實行司法救助，挽回損失。這就至少涉及了檢察機關多個部門 ——偵查、預防和民事行政檢察部門。相關部門只有統(tǒng)一協調、有機配合，才能取得“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”的最大成效。
1、反貪污賄賂部門、瀆偵部門打擊犯罪的工作是對國有資產流失的特殊預防，也是民事行政檢察部門代表國家提起公益訴訟或支持起訴的前提；是預防部門開展普遍性預防工作的基礎。故意或過失的行為，造成了國有資產的流失，并非刑法所規(guī)定的罪名，但是本文前面所述的侵犯國資所有權、使用權；采用各種手段隱匿國有資產，逃避評估；內外上下勾結共同侵吞國家資產以及相關主管部門嚴重不負責任造成國資巨額流失的行為，都能在刑法分則里找到對應罪名。對于這些群眾反映強烈、多次舉報的腐敗問題、違法問題,司法機關要高度重視,從穩(wěn)定大局和保護企業(yè)健康發(fā)展的角度出發(fā),查清問題,妥善處理。對于舉報屬實、構成犯罪的行為,檢察機關反貪、瀆偵部門及公安機關經濟偵查部門各司其職,按照各自范圍依法追究犯罪嫌疑人的相應刑事責任。偵查部門高舉反腐利劍，嚴厲查處、打出聲威和氣勢，打掉不法分子的囂張氣焰，使其不敢越雷池半步，是預防國資流失工作取得成效的先決條件。
2、借改制之機侵吞國有資產，造成巨額國有資產流失，在此基礎上的企業(yè)產權協議轉讓,是以合法的形式掩蓋了非法的內容,對侵害國家利益、社會公共利益的行為,檢察機關應以公權予以干預。
① 制發(fā)檢察建議，并將相關調查證據送往國資管理部門，撤銷原產權界定，進行二次改制。
② 檢察機關民事行政檢察部門代表國家提起訴訟，或支持國資管理部門起訴，要求法院確認原產權轉讓行為無效。當事人隱匿國有資產是故意還是過失，隱匿多少，檢察機關最有發(fā)言權，檢察民行部門提起民事訴訟或支持，比其他國家機關單獨訴訟有不可比擬的優(yōu)勢。
③ 民事行政檢察對于法院民事審判中忽視“當事人惡意串通，侵害國家、集體利益”的行為而作出的不正確判決，提出抗訴，不使國資無謂流失，并通過抗訴促使人民法院合理調整民事審判的法律程序和運用證據的觀念。
如果把檢察偵查部門的打擊預防比作是揚湯止沸，使之不敢犯的話，民事行政檢察部門的公權干預則是讓當事人最終必然無利可圖，使之不想犯，是釡底抽薪。
3、檢察預防部門是預防職務犯罪的專門機構，也是把偵查部門“打擊預防”、個案預防中規(guī)律性的內容行業(yè)化、普遍化、社會化的專職部門。預防部門從查處的侵吞國有資產的案例中調研和總結出經驗、對策，在相關行業(yè)中推廣，并促使政府制定規(guī)范，構筑“不能犯”的防線，擴大偵查、民事檢察部門的辦案效果。同時大力開展相關法制宣傳教育，鼓勵和促進群眾對造成國有資產流失的腐敗行為的舉報，反過來促進偵查工作的開展和民行公益訴訟的開展，形成“預防國有資產流失”的良性循環(huán)，相互配合打好這一場曠日持久的“國資保衛(wèi)戰(zhàn)”。
