土地調(diào)研報(bào)告照片(15篇)

第1篇 南川市關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)研報(bào)告

南川市關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)研報(bào)告

今年農(nóng)業(yè)部頒發(fā)了從2023年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（第47號(hào)令），該辦法明確規(guī)定了流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)管理部門(mén)等，對(duì)此，我局就加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作提出如下建議：

一、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部第47號(hào)令）的宣傳貫徹。利用專(zhuān)欄、廣播電視、會(huì)議等形式多樣的宣傳活動(dòng)，各級(jí)干部要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理的重要性和必要性。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要對(duì)村社干部進(jìn)行一次專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)，使其在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中把好關(guān)，在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯聡?yán)格按程序操作。還沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)選編的地方，請(qǐng)務(wù)必在近期內(nèi)購(gòu)回。

二、在今年6～8月對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行一次全面清理。對(duì)清理出來(lái)的問(wèn)題分類(lèi)加以完善和補(bǔ)充。

第2篇 土地市場(chǎng)建設(shè)情況調(diào)研報(bào)告

土地是人類(lèi)社會(huì)生存發(fā)展的基礎(chǔ)，既是重要的資源，也是重要的資產(chǎn)，還是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深化，隨著各級(jí)黨委政府對(duì)土地管理工作的不斷加強(qiáng)，我國(guó)的土地市場(chǎng)建設(shè)獲得了較大發(fā)展，土地資本運(yùn)營(yíng)已成為土地管理工作的重要課題。_____是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，人多地少，耕地后備資源不足，加大土地使用制度改革力度，加快國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)顯得尤為重要。__年下半年實(shí)施縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，新組建_____縣國(guó)土資源局，在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的大力支持下，我局圍繞中心，服務(wù)大局，以提高土地對(duì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力為目標(biāo)，堅(jiān)持資源保護(hù)與資產(chǎn)管理并重，建立健全土地收購(gòu)儲(chǔ)備各項(xiàng)制度，加大國(guó)有土地儲(chǔ)備交易工作力度,嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓規(guī)定，土地市場(chǎng)的培育發(fā)展和規(guī)范管理工作取得了一定的成效。

一、 _____土地市場(chǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)土地使用制度改革在不斷深化，如何盤(pán)活土地，抓好土地儲(chǔ)備交易工作成為經(jīng)營(yíng)城市的一大課題。為此，我們按照縣委政府的統(tǒng)一部署，創(chuàng)新工作思路和方法，在改造舊城、開(kāi)發(fā)新城工作中，為實(shí)現(xiàn)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，在完善土地儲(chǔ)備交易制度方面結(jié)合縣情做了大量艱苦細(xì)致的工作。

（一）成立機(jī)構(gòu) 建章立制

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、調(diào)控土地二級(jí)市場(chǎng)的內(nèi)在需求，也是深化土地有償使用制度改革的必然結(jié)果。由于我縣城鎮(zhèn)規(guī)模較小，布局分散，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城市建設(shè)資金短缺，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限的土地使用制度，大部分存量國(guó)有土地以劃撥方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠ㄈ胧鞋F(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)征土地出讓金隨意減免現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成大量國(guó)有土地資產(chǎn)流失，政府難以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，也為土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。針對(duì)這一情況，為全面貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[__]15號(hào))和國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部第39號(hào)令）等文件精神，依法規(guī)范土地市場(chǎng)，確保政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的高度壟斷。__年8月，我縣成立了土地儲(chǔ)備交易中心，隸屬_____縣國(guó)土資源局，定編5人，主要從事土地征收征用、土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備、國(guó)有建設(shè)用地出讓等工作。

確定土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心是接受縣政府委托實(shí)施國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)工作的法定機(jī)構(gòu)，代表縣政府對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一征收、儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)和管理，做到“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。同時(shí)，結(jié)合我縣實(shí)際，制定出臺(tái)了《_____縣國(guó)有土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法》、《_____縣國(guó)有土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)程序》和《_____縣土地使用權(quán)交易市場(chǎng)管理暫行辦法》等制度，為規(guī)范有序地實(shí)施土地儲(chǔ)備交易提供了保障。

（二）清理整治土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地儲(chǔ)備交易環(huán)境

__年2月20日，國(guó)土資源部召開(kāi)土地市場(chǎng)秩序電視電話會(huì)議，下發(fā)相關(guān)通知，針對(duì)一些地方土地管理松馳，制度不健全，土地市場(chǎng)混亂問(wèn)題，決定在全國(guó)范圍開(kāi)展土地市場(chǎng)秩序治理整頓。為優(yōu)化土地儲(chǔ)備交易環(huán)境，我縣以進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序?yàn)槠鯔C(jī)，抓好土地市場(chǎng)秩序治理整頓，促進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)一步深化土地使用制度改革，明確劃撥供地范圍，切實(shí)抓好經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作。自__年以來(lái)，我縣就完善土地儲(chǔ)備交易機(jī)制，加大土地市場(chǎng)配置力度，連續(xù)推出了一系列舉措。結(jié)合我縣實(shí)際，下發(fā)了《_____縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的土地管理“五統(tǒng)一”的原則；根據(jù)土地市場(chǎng)的變化，及時(shí)修改我縣的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，并就土地儲(chǔ)備范圍、土地儲(chǔ)備工作程序、儲(chǔ)備土地的處置程序等內(nèi)容進(jìn)一步明細(xì)化、規(guī)范化；相繼出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理的通告》、《關(guān)于加強(qiáng)土地市場(chǎng)秩序管理、嚴(yán)禁非法買(mǎi)賣(mài)土地轉(zhuǎn)讓土地的通告》，堅(jiān)決凍結(jié)縣城區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的供應(yīng)和審批，查處非法買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓土地。一系列文件的出臺(tái)，為搞好土地收購(gòu)儲(chǔ)備和規(guī)范土地市場(chǎng)提供了法律法規(guī)支持。

（三）多形式并舉，廣泛宣傳國(guó)土資源法律法規(guī)

為使國(guó)土資源法律法規(guī)家喻戶(hù)曉，人人皆知，我縣在宣傳力度上花了很大的力氣，收到很好的效果。近年來(lái)，我們始終把國(guó)土資源法律法規(guī)、土地國(guó)情、國(guó)策的宣傳教育工作放在首位。采用書(shū)寫(xiě)張貼懸掛標(biāo)語(yǔ)、出動(dòng)宣傳車(chē)、利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、舉辦專(zhuān)欄板報(bào)、演講比賽、印發(fā)資料、召開(kāi)座談會(huì)等貼近實(shí)際、貼近群眾、貼近生活的形式，廣泛、深入地宣傳土地管理特別是耕地保護(hù)的重要性、必要性和緊迫性。通過(guò)每年開(kāi)展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣傳活動(dòng)，使全縣人民特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到我縣國(guó)土資源保護(hù)與利用的現(xiàn)狀及所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，明白土地是不可再生的資源，以此增強(qiáng)土地憂患意識(shí)，全面提高耕地保護(hù)和合理利用土地的自覺(jué)性。這樣，使國(guó)土資源法律法規(guī)更加深入人心，干部、群眾的法律意識(shí)有了明顯提高，也為我縣推進(jìn)土地儲(chǔ)備工交易工作和規(guī)范土地市場(chǎng)營(yíng)造了良好的氛圍。

（四）認(rèn)真履行職責(zé)，實(shí)施土地交易“陽(yáng)光工程”

招拍掛出讓國(guó)有建設(shè)用地是《土地管理法》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部第39號(hào)令）及相關(guān)法律法規(guī)要求的公開(kāi)土地出讓的方式。法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行“招拍掛”。近年來(lái)，我縣不斷完善經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓制度，著力于掛牌出讓精心打造土地交易“陽(yáng)光工程”。全縣經(jīng)營(yíng)性用地掛牌出讓一律實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，采取招拍掛方式公開(kāi)出讓。并通過(guò)《中國(guó)土地網(wǎng)》、廣播電視等媒體和張貼公告等形式對(duì)外發(fā)布公告，實(shí)施陽(yáng)光交易。參加競(jìng)買(mǎi)土地者有縣內(nèi)、縣外，州內(nèi)、州外，也有省內(nèi)、省外的投資商、開(kāi)發(fā)商。每宗地掛牌出讓公告期滿后，有兩家以上要求現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，均由縣政府牽頭組織新區(qū)建設(shè)指揮部、國(guó)土資源、建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政等部門(mén)聯(lián)合舉行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)會(huì)，在媒體上發(fā)布交易結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，取得了良好的成效。

土地儲(chǔ)備交易中心成立以來(lái)，嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一征用、儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)和管理，依法按程序?qū)θh經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作，自土地儲(chǔ)備交易成立至今的

5、6年時(shí)間，_____縣土地儲(chǔ)備交易中心在_____縣國(guó)土資源局的領(lǐng)導(dǎo)下，以盤(pán)活存量國(guó)有建設(shè)用地、合理流轉(zhuǎn)土地資源為工作出發(fā)點(diǎn)，供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地32.4840公頃，其中劃撥21.39公頃，出讓11.0940公頃，收取土地出讓金5054.2625萬(wàn)元，為_(kāi)____縣城新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)提供了必要的資金保障，解決了72個(gè)黨政機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體單位的辦公用地問(wèn)題，為_(kāi)____縣城特別是縣城新區(qū)的建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

二、 _____土地市場(chǎng)建設(shè)存在的主要問(wèn)題

我縣的土地市場(chǎng)建設(shè)正處于發(fā)育起步階段，經(jīng)過(guò)五年多的培育和規(guī)范，雖然取得了一定的進(jìn)展，但也存在一些問(wèn)題。

一是市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還未得到充分發(fā)揮，出讓供地、招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓供地的比例還有待提高。由于行政行為和部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、企業(yè)改制和招商引資等方面供地操作不夠規(guī)范，低價(jià)出讓、甚至減免出讓金的現(xiàn)象依然存在，影響了市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源作用的充分發(fā)揮。

二是土地市場(chǎng)管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度有待進(jìn)一步落實(shí)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控還有待加強(qiáng)。土地市場(chǎng)發(fā)展的前提是政府控制土地供應(yīng)總量,但社會(huì)上部分人員國(guó)土資源政策、法律意識(shí)淡薄，違法占地、隨意占用耕地的現(xiàn)象屢禁不止，少數(shù)開(kāi)發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議圈占土地搞建設(shè)，多頭分散供地久治不絕，影響了政府對(duì)土地供應(yīng)宏觀調(diào)控的實(shí)施和耕地保護(hù)。

三是由于我縣是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，年供地量不大，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，加上收購(gòu)?fù)恋氐馁Y金無(wú)來(lái)源，財(cái)政提供不了專(zhuān)項(xiàng)周轉(zhuǎn)金，銀行貸款困難，造成收儲(chǔ)資金無(wú)著落，從客觀上給土地“招拍掛”工作帶來(lái)了一定的制約。

四是土地私下交易行為比較突出，少數(shù)單位和個(gè)人為逃避稅費(fèi)，不依法申報(bào)辦理變更手續(xù)，部分企業(yè)、行政事業(yè)單位利用原劃撥土地直接非法入市或用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，造成土地交易市場(chǎng)混亂。

上述問(wèn)題的產(chǎn)生，既有國(guó)土部門(mén)內(nèi)部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的諸多原因，主要表現(xiàn)在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落實(shí)。建設(shè)項(xiàng)目用地選址隨意性大，未能按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行選址，在項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃時(shí)，往往實(shí)行規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，隨意調(diào)整規(guī)劃。多數(shù)情況下，用地單位或個(gè)人忽視城市規(guī)劃，認(rèn)為只要獲得政府批準(zhǔn)的土地，建設(shè)過(guò)程中隨意性較大，不嚴(yán)格執(zhí)行供地過(guò)程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；部門(mén)間的相互協(xié)調(diào)不夠，宗地管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心的職能不到位，政府不能集中統(tǒng)一供地，多頭供地現(xiàn)象依然存在，使“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的原則得不到真正的落實(shí)。三是一些單位和個(gè)人對(duì)土地政策、法律法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，違法占地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨意提供工業(yè)用地，只顧當(dāng)前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。為引進(jìn)資金，興辦企業(yè)，一味遷就企業(yè)不合理要求，以犧牲土地和農(nóng)民利益為代價(jià)，不要求企業(yè)主嚴(yán)格地完善依法用地手續(xù)，造成農(nóng)村土地市場(chǎng)混亂。四是缺乏土地儲(chǔ)備資金，從而對(duì)老城區(qū)企業(yè)改制、劃撥用地改變用途等國(guó)有土地管理的難度加大，無(wú)法按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出讓金未按上級(jí)要求管理、分配使用，致使在應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查時(shí)捉襟見(jiàn)肘。

三、解決_____土地市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題的對(duì)策措施

規(guī)范土地市場(chǎng)就是政府用市場(chǎng)的眼光看待國(guó)有土地，通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)律，最大限度地優(yōu)化配置土地資源、資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的行為，它對(duì)于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。針對(duì)上述我縣土地市場(chǎng)建設(shè)存在的問(wèn)題，我們堅(jiān)信在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督指導(dǎo)下，通過(guò)自身的努力一定能逐步加以解決。

一是繼續(xù)深入開(kāi)展宣傳教育工作。采取多種有效方式，從發(fā)展和規(guī)范土地市場(chǎng)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高度，大力宣傳規(guī)范土地市場(chǎng)、實(shí)施經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的重要意義，為深入推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作營(yíng)造良好的氛圍。

二是進(jìn)一步健全和完善土地公開(kāi)供應(yīng)制度。建立土地市場(chǎng)集中統(tǒng)一供應(yīng)制度，國(guó)有土地招標(biāo)、拍賣(mài)制度和依法行政工作制度。促進(jìn)土地“招拍掛”工作公開(kāi)、公正、公平。

三是要同相關(guān)協(xié)作部門(mén)共同研究解決土地招拍掛工作中的問(wèn)題，完成供地前期規(guī)劃、供地后期管理的基礎(chǔ)工作和驗(yàn)收工作；建立統(tǒng)一協(xié)作關(guān)系，共同促進(jìn)和培育規(guī)范的土地市場(chǎng)。

四是要求縣財(cái)政部門(mén)提供一定的土地收儲(chǔ)周轉(zhuǎn)金，銀行提供相應(yīng)的貸款，以保障土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)工作的正常運(yùn)行。通過(guò)協(xié)調(diào)資金（政府出資或銀行借款等方式），加大盤(pán)活存量建設(shè)用地力度，確保土地儲(chǔ)備交易工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)收儲(chǔ)及出讓管理規(guī)范化、合法化。

五是要加強(qiáng)同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的密切配合，進(jìn)一步加大土地違法案件查處力度，查處與土地有關(guān)的違紀(jì)違法案件，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度的實(shí)施。

第3篇 某縣土地儲(chǔ)備工作調(diào)研報(bào)告

土地儲(chǔ)備制度作為土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)學(xué)科范疇，實(shí)施幾年來(lái)，在規(guī)范調(diào)控土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前許多地方在其運(yùn)作機(jī)制中，仍存在著一些不容忽視的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)調(diào)研并結(jié)合實(shí)際工作，就__縣土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作中存在的一些問(wèn)題作以下粗淺的分析。

一、我縣土地儲(chǔ)備工作現(xiàn)狀

__縣土地儲(chǔ)備工作起步于__年，基本上屬于一種“被動(dòng)式”的啟動(dòng)模式。運(yùn)作之初，設(shè)立了__縣土地儲(chǔ)備中心，掛靠縣國(guó)土局辦公。其工作職責(zé)是：受縣政府委托，代表政府實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓的工作。土地收購(gòu)儲(chǔ)備的任務(wù)是將需盤(pán)活的土地收回、收購(gòu)、置換及統(tǒng)征后予以?xún)?chǔ)存，并通過(guò)前期開(kāi)發(fā)利用和受政府委托出讓等形式，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，有效地配置土地資源。

為規(guī)范業(yè)務(wù)開(kāi)展，制定了《__縣土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》，明確了收購(gòu)儲(chǔ)備的土地范圍，即：城鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的無(wú)主地;縣政府統(tǒng)征的土地;土地使用期限已滿，依法收回的土地;依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地;依法沒(méi)收的土地;因單位搬遷、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地;以出讓方式取得土地使用權(quán)后無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地;因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理，縣政府指令收購(gòu)、收回的土地;土地使用權(quán)人申請(qǐng)縣土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)的土地;其它需要儲(chǔ)備的國(guó)有土地。儲(chǔ)備中心資金運(yùn)作受縣財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)施土地儲(chǔ)備的資本，由縣財(cái)政撥款或向金融系統(tǒng)進(jìn)行融資。

運(yùn)作幾年來(lái)，在縣委、縣政府以及相關(guān)部門(mén)的通力合作下，土地儲(chǔ)備工作較起步之初有了相當(dāng)大的起色，土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過(guò)一浪，國(guó)土收益連創(chuàng)新高，財(cái)政收入大步攀升，金2023年至2023年，就完成儲(chǔ)備出讓土地___畝，成交價(jià)款___億元，實(shí)現(xiàn)政府收益___億元。顯示了一個(gè)新生事物誕生后的勃勃生機(jī)。

二、我縣土地儲(chǔ)備工作中存在的問(wèn)題

在肯定成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)該看到，就__縣級(jí)土地儲(chǔ)備工作的總體態(tài)勢(shì)而言，在其運(yùn)作過(guò)程中，也還存在諸多問(wèn)題。表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先，在土地儲(chǔ)備的資金運(yùn)營(yíng)上，政府實(shí)際上只注重了對(duì)土地使用權(quán)出讓后國(guó)土收益的回?cái)n，而忽視了對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備前期的資金投入。2001年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(通稱(chēng)15號(hào)文件)。15號(hào)文件明確提出，為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋兀鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對(duì)建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，明確了土地儲(chǔ)備資金的主要來(lái)源，提出了明確要求，是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)拓展融資渠道的重要政策依據(jù)。但在我縣，在土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金運(yùn)營(yíng)上，雖然也規(guī)定由縣財(cái)政撥款或向銀行貸款解決，但在實(shí)際運(yùn)作上卻是步履艱難，阻力重重。這樣，資金就難以融通。沒(méi)有了融通的資金，在進(jìn)行土地收購(gòu)的時(shí)候，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就只能采取其唯一的一種收購(gòu)方式----協(xié)議(或合同)收購(gòu)來(lái)運(yùn)作。但這種收購(gòu)方式在運(yùn)作過(guò)程中，由于采用的是“先協(xié)議(或合同)收購(gòu)，后出讓補(bǔ)償”的方式，所以在對(duì)土地進(jìn)行收購(gòu)的時(shí)候，無(wú)形之中就存在不利于土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成功收購(gòu)和不利于縣級(jí)政府獲取更多的收益。

其次，在土地儲(chǔ)備部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題上，難以達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

土地儲(chǔ)備工作涉及面廣，常常需要多部門(mén)之間密切配合，從調(diào)查情況來(lái)看，目前主要是與城建規(guī)劃及司法部門(mén)之間的協(xié)調(diào)對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備的影響最大。一是許多縣城建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地儲(chǔ)備無(wú)形中增加了風(fēng)險(xiǎn)，也制約了土地資源的高效利用;二是已進(jìn)入土地儲(chǔ)備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門(mén)介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補(bǔ)償費(fèi)代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時(shí)交付土地，給政府儲(chǔ)備土地造成困難。

第三，在土地儲(chǔ)備的實(shí)際操作中，規(guī)避土地收購(gòu)儲(chǔ)備的行為時(shí)有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購(gòu)儲(chǔ)備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國(guó)土收益大量流失。主要表現(xiàn)在：一是一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷(xiāo)、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國(guó)有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)，而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國(guó)有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備，但土地使用權(quán)人在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買(mǎi)賣(mài)或者以房屋租賃、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進(jìn)行著私下里的交易，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失;二是縣城或集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等一些原有的劃撥性住宅用地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價(jià)值突顯。于是這些土地使用權(quán)人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無(wú)償取得的住宅用地一躍而改變成為本應(yīng)通過(guò)公開(kāi)出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營(yíng)性用地，在原用地上開(kāi)門(mén)面、設(shè)店鋪，用于商業(yè)、服務(wù)業(yè)等用途，從中掠取因政府投資而帶來(lái)的土地增值收益。

第四，集體土地的非法入市(特別是毗鄰城區(qū)、周邊基礎(chǔ)設(shè)施較好的“城中村”以及城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通沿線這些特殊區(qū)域的集體土地)，影響著土地的收購(gòu)儲(chǔ)備及儲(chǔ)備土地的處置工作。收購(gòu)儲(chǔ)備土地的最終目的是要經(jīng)營(yíng)土地，而經(jīng)營(yíng)土地的目的是要“通過(guò)建立良好的土地市場(chǎng)環(huán)境，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟(jì)提供可持續(xù)發(fā)展的資源保證”，“在這個(gè)前提下，使土地資源實(shí)現(xiàn)最大化的資產(chǎn)價(jià)值”。而這些區(qū)域集體土地的非法入市，往往是受眼前利益的驅(qū)動(dòng)，是一種自由和無(wú)序的用地行為，土地價(jià)格的隨意性也比較大，因此在缺乏有效監(jiān)管的情況下，在與國(guó)有土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，從而對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)形成巨大的沖擊，這顯然不利于城市經(jīng)營(yíng)土地市場(chǎng)的健康和有序發(fā)展。

三、對(duì)策及建議

針對(duì)問(wèn)題，建議如下：

一是要規(guī)范土地收購(gòu)儲(chǔ)備資本金的運(yùn)營(yíng)。即：在土地收購(gòu)儲(chǔ)備的資金運(yùn)營(yíng)上，政府、財(cái)政及審計(jì)部門(mén)不僅要及時(shí)指導(dǎo)和監(jiān)督土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)土地使用權(quán)出讓后國(guó)土收益的及時(shí)回收，更要協(xié)助土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)搞好土地收購(gòu)儲(chǔ)備前期的資金籌措和投放工作。財(cái)政部門(mén)應(yīng)將可劃出用于實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備的資金列入土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)資金納入到每年度的財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)，并可視土地市場(chǎng)發(fā)育的實(shí)際情況，適當(dāng)增減財(cái)政劃出。這樣一來(lái)，既可以減輕土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款利息高、土地收購(gòu)儲(chǔ)備成本大幅增加的壓力，又可以協(xié)助政府從資金投入市場(chǎng)的額度量方面有效地調(diào)控土地市場(chǎng)的供應(yīng)和需求關(guān)系，或者利用國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可向金融系統(tǒng)進(jìn)行融資的政策依據(jù)，主動(dòng)地與當(dāng)?shù)匦刨J部門(mén)聯(lián)系給予資金上的扶持，并在資金的信貸上提供積極的擔(dān)保幫助。

二是要積極拓展并選擇合理的土地收購(gòu)儲(chǔ)備方式。土地儲(chǔ)備庫(kù)建成后，凡是政府儲(chǔ)備土地必須入庫(kù)，以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一供地。土地的收購(gòu)儲(chǔ)備在具體運(yùn)作上，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，靈活運(yùn)用以下幾種方式：

1、土地征用。近幾年的城市化發(fā)展證明，城市的拓展用地及預(yù)留地主要依靠征用即政府統(tǒng)一征地的方式取得，是土地儲(chǔ)備的一種重要形式。但符合征用條件的集體土地，必須在完善土地征用手續(xù)成為國(guó)有土地后，方可進(jìn)入土地儲(chǔ)備庫(kù)。如縣城“村改居”后即可采用這種土地儲(chǔ)備方式，來(lái)解決“城中村”改造的老大難問(wèn)題。

2、收回方式。按照現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)、期限已滿未申請(qǐng)續(xù)期或申請(qǐng)續(xù)期未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，閑置土地，被依法沒(méi)收土地使用權(quán)的土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后無(wú)力繼續(xù)開(kāi)發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，可以收回后入庫(kù)。但從實(shí)際工作中看，雖然法律規(guī)定明確，但真正被直接收回土地使用權(quán)的土地很少，一般采取有償收回劃撥土地為主的方式操作。

3、直接收購(gòu)。對(duì)近期急于開(kāi)發(fā)的道路、供水、污水、能源、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。用地，以及區(qū)位條件好、升值潛力大、市場(chǎng)需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購(gòu)。

4、預(yù)約收購(gòu)(即協(xié)議收購(gòu)或合同收購(gòu))。對(duì)企業(yè)搬遷地塊、破產(chǎn)企業(yè)變現(xiàn)地塊、污染搬遷地塊、老城區(qū)成片改造地塊等可實(shí)行預(yù)約收購(gòu)。在簽訂收購(gòu)合同后，其土地進(jìn)入土地儲(chǔ)備庫(kù)，供地后，由原土地使用權(quán)人與政府按約定的比例分成。這樣既減輕了土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的壓力，又滿足了原土地使用權(quán)人對(duì)土地增值的期望，應(yīng)是著重推行的土地儲(chǔ)備方式，但實(shí)行起來(lái)難度較大。

5、土地置換。對(duì)于企業(yè)、村莊整合改造土地，可以采取土地置換的辦法收購(gòu)儲(chǔ)備，用土地儲(chǔ)備庫(kù)中土地?fù)Q取地段好、利用效率不高的土地，以降低收購(gòu)儲(chǔ)備成本，挖掘城市土地潛力，合理配置土地資源。

6、規(guī)劃紅線儲(chǔ)備。依照城市規(guī)劃，對(duì)道路兩側(cè)等重點(diǎn)區(qū)域中限于人力、財(cái)力暫行不具備直接收購(gòu)儲(chǔ)備的土地，規(guī)劃部門(mén)可直接將規(guī)劃紅線劃給土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，進(jìn)行規(guī)劃紅線儲(chǔ)備。

7、信息儲(chǔ)備。對(duì)按建設(shè)時(shí)序短期內(nèi)不具備開(kāi)發(fā)條件的地塊，將其地籍信息、利用現(xiàn)狀信息與規(guī)劃信息、地價(jià)信息等輸入土地儲(chǔ)備庫(kù)，條件成熟后再轉(zhuǎn)為其他方式儲(chǔ)備。

三是要做好相關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。主要是做好城建規(guī)劃與司法部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。城建規(guī)劃部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法，制定科學(xué)、先進(jìn)、穩(wěn)定的城市規(guī)劃，尤其要著力提高地塊詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率，并向社會(huì)公示，接受社會(huì)監(jiān)督，徹底改變目前朝令夕改的狀況，只有這樣，城市規(guī)劃才能真正成為土地資源配置和土地資產(chǎn)處置的前導(dǎo)，成為推動(dòng)土地市場(chǎng)良好發(fā)育的動(dòng)力。

四是要加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。這是土地儲(chǔ)備工作能否順利實(shí)施的一個(gè)重要因素。土地儲(chǔ)備的一個(gè)中心任務(wù)便是盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于國(guó)有企事業(yè)單位的原劃撥用地當(dāng)中，所以，加大對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位劃撥用地“隱形交易”行為的監(jiān)察力度，首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)成為土地管理部門(mén)執(zhí)法監(jiān)察工作的重中之重。在實(shí)際工作中，建議對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位建立劃撥用地利用檔案，并對(duì)其劃撥用地進(jìn)行定期不定期的動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)察，以此來(lái)防范國(guó)有企事業(yè)單位借改制或改革之機(jī)非法買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押或者以土地出資入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等方式非法轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地資產(chǎn)。其次是要加大對(duì)非法改變土地用途行為的監(jiān)察力度。主要是針對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位中的劃撥用地及“城中村”臨街屬集體所有的劃撥性住宅用地而言。建議各級(jí)政府予以采取不同的方式，加強(qiáng)對(duì)他們的收購(gòu)儲(chǔ)備力度，以有效地制止一些違法行為當(dāng)事人擾亂土地市場(chǎng)秩序，逃避交納土地出讓金行為的發(fā)生。對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位劃撥用地非法改變土地用途的，無(wú)償收回。其次是要加大對(duì)非法批地、非法占地行為的執(zhí)法力度。改變以往對(duì)此類(lèi)違法行為“重罰款輕處理”的短期利益行為。對(duì)于非法批地者，不僅非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，而且還要對(duì)非法批準(zhǔn)使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的還要依法追究其行事責(zé)任.對(duì)非法占地者,不僅要給予其相應(yīng)的行政處分,而且還要對(duì)其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施進(jìn)行處理，該拆除的進(jìn)行拆除，該沒(méi)收的進(jìn)行沒(méi)收,然后統(tǒng)一納入到土地儲(chǔ)備庫(kù)加以拍賣(mài),從而達(dá)到治根治本的目的。

五是要搞好土地儲(chǔ)備的建章立制工作。圍繞政府高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)這個(gè)中心，建立收、儲(chǔ)、供地機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)的規(guī)范化。具體到實(shí)際工作中，一是要擴(kuò)大土地儲(chǔ)備的范圍。強(qiáng)化政府統(tǒng)一征地，把新增建設(shè)用地全部納入政府儲(chǔ)備;充分運(yùn)用收購(gòu)、有償收回、置換和預(yù)儲(chǔ)備等手段，對(duì)縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有劃撥土地、企事業(yè)單位急需盤(pán)活的存量土地、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的土地、閑置土地、破產(chǎn)企業(yè)及法院判決需處置的土地加大收儲(chǔ)力度。二是嚴(yán)格土地審批程序。嚴(yán)禁借土地儲(chǔ)備簡(jiǎn)化土地報(bào)批程序，嚴(yán)禁以土地收購(gòu)協(xié)議(或合同)替代土地報(bào)批手續(xù)的行為發(fā)生。三是嚴(yán)格供地程序。嚴(yán)格劃撥方式供地，嚴(yán)格限定協(xié)議出讓范圍，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)協(xié)議出讓的，堅(jiān)決實(shí)行集體決策、集體定價(jià)并向社會(huì)公布。要嚴(yán)格按照國(guó)土資源部(2002)第11號(hào)令的規(guī)定，全面推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓。對(duì)于四大類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，堅(jiān)決走招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的路子。對(duì)于其他用途的土地，按政策規(guī)定依法辦理，從而實(shí)現(xiàn)“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)池子蓄，一個(gè)龍頭放”的收購(gòu)儲(chǔ)備供地機(jī)制。

要建立公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)，規(guī)范完善土地出讓審批程序，實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。為加強(qiáng)用地審批管理，規(guī)范土地出讓行為，政府及土地管理部門(mén)應(yīng)對(duì)每一宗地的收購(gòu)、補(bǔ)償、協(xié)議出讓、招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓等，均實(shí)行集體會(huì)審、集體研究、集體決策;嚴(yán)格限制土地使用權(quán)協(xié)議出讓?zhuān)瑢?shí)行地價(jià)評(píng)估、集體決策定價(jià)、公開(kāi)協(xié)議出讓結(jié)果等措施，規(guī)范交易行為。在規(guī)范出讓程序同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)交易原則，實(shí)行陽(yáng)光作業(yè)。對(duì)于出讓的每一宗土地，均應(yīng)公開(kāi)披露;在運(yùn)作過(guò)程中，要嚴(yán)格按照招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓程序操作，做到監(jiān)察、財(cái)政、公證等部門(mén)全程參與，確保招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的公開(kāi)、公平、公正。通過(guò)強(qiáng)力推行各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作，不僅能最大限度的保證政府收益，規(guī)范各類(lèi)出讓行為，也能有效地防止“暗箱”操作和腐敗行為的發(fā)生，有力地推動(dòng)土地市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展，最大限度地保證土地資產(chǎn)的保值增值。

要積極探索適合當(dāng)?shù)氐男碌耐恋貎?chǔ)備運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)工作人員加以有效的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備與人員管理機(jī)制的新突破。要根據(jù)實(shí)際情況，合理把握收購(gòu)儲(chǔ)備土地的規(guī)模，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，完善土地儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)方案，儲(chǔ)備土地布局要相對(duì)合理，數(shù)量適度，既能調(diào)控市場(chǎng)供求，又能基本保證城市建設(shè)需要。另外，必須注重提高工作人員的政治素質(zhì)和理論修養(yǎng)，保證依法工作，熱情服務(wù)，適應(yīng)全面推行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的要求。

要建立良好的土地儲(chǔ)備出讓環(huán)境。這是至關(guān)重要的一點(diǎn)，也是關(guān)系到一個(gè)地方土地市場(chǎng)能否繼續(xù)發(fā)育的重要前提。鑒于此，建議各級(jí)政府，在實(shí)施土地儲(chǔ)備及出讓的過(guò)程中，一定要站對(duì)自己的位置，勇于承擔(dān)起自己的責(zé)任，不僅要力促當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更要致力于提高自身素質(zhì)，提高自己的服務(wù)水平。在實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，最大限度地讓利于民。同時(shí)，力爭(zhēng)協(xié)調(diào)好征地與被征地者之間的利益關(guān)系，盡量減少雙方之間的摩擦，為土地的成功出讓奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。土地出讓后，還要即時(shí)給以全方位的跟蹤服務(wù)，該監(jiān)督的就得監(jiān)督，該協(xié)調(diào)的給以協(xié)調(diào)，努力為用地者營(yíng)造一個(gè)科學(xué)、和諧的用地環(huán)境。

第4篇 紀(jì)委對(duì)農(nóng)村土地信訪問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告

紀(jì)委對(duì)農(nóng)村土地信訪問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告

近年來(lái)，由于土地問(wèn)題引發(fā)的群眾上訪，成為各地影響社會(huì)穩(wěn)定、和諧的主要因素，為采取切實(shí)可行的對(duì)策，及時(shí)化解矛盾，我們成立調(diào)研組對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研。現(xiàn)將情況報(bào)告如下：

一、農(nóng)村土地信訪問(wèn)題的主要表現(xiàn)

（一）因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占地補(bǔ)償款分配、土地開(kāi)發(fā)整理占地導(dǎo)致土地不均引發(fā)糾紛。20__年，我縣該類(lèi)糾紛引發(fā)集體訪36起，占土地集體訪總量的30%。如威烏高速公路建設(shè)占用我縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)37個(gè)村的2553.42畝土地，群眾在分配占地款和進(jìn)行土地調(diào)整時(shí)意見(jiàn)不一；20__年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因土地開(kāi)發(fā)整理占用土地，部分被占地群眾對(duì)土地調(diào)整方案不認(rèn)可。

（二）村干部超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動(dòng)地、暗箱操作發(fā)包土地引發(fā)糾紛。該類(lèi)糾紛引發(fā)集體訪20起，占土地集體訪總量的

6、6%。村干部為化解村內(nèi)不良債務(wù)或謀取利益，通過(guò)保留“責(zé)任田”、多留“機(jī)動(dòng)地”、非法收回農(nóng)戶(hù)承包地高價(jià)發(fā)包引發(fā)糾紛。

（三）因群眾要求收回未到期的承包地和承包地到期不能按時(shí)收回引發(fā)糾紛。該類(lèi)糾紛引發(fā)集體訪10起，占土地集體訪總量的

8、4%。一是前幾年村委會(huì)發(fā)包出去的土地，承包期限較長(zhǎng)尚未到期，但群眾認(rèn)為原發(fā)包程序不規(guī)范，現(xiàn)要求收回；二是我縣在調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，為鼓勵(lì)發(fā)展大棚、林果、桑園等而搭配的糧田，現(xiàn)群眾要求收回；三是部分群眾原來(lái)種植“三高農(nóng)業(yè)”作物所承包的土地，雖承包期限較長(zhǎng)，但大多已改變?cè)贤?guī)定種植種類(lèi)，群眾要求收回；四是前些年經(jīng)村委會(huì)同意，群眾自己投資開(kāi)發(fā)的荒堿地，大多沒(méi)有書(shū)面合同，群眾要求無(wú)償收回但種植戶(hù)以已有投入為由拒不交出；五是承包地到期，但因承包戶(hù)與村集體之間存在債務(wù)關(guān)系等原因拒不交出，而群眾強(qiáng)烈要求收回。

（四）因土地權(quán)屬不清、界線不明引發(fā)糾紛。該類(lèi)糾紛引發(fā)集體訪12起，占土地集體訪總量的10%。主要表現(xiàn)在村與村之間因土地權(quán)屬不清和村內(nèi)隊(duì)與隊(duì)之間因界線不明引發(fā)的糾紛。明集鄉(xiāng)南王參一村、二村存在爭(zhēng)議地

4、5畝，此地1965年時(shí)邊界清晰，權(quán)屬明確，自1989年后，由于南二村群眾搞荒堿地開(kāi)發(fā)，又把爭(zhēng)議地分給群眾耕種，到20__年南一村群眾為灌溉、排澇挖溝到爭(zhēng)議地時(shí)遭到南二村村民的阻攔，發(fā)生糾紛，南一村群眾上訪不止。最后經(jīng)調(diào)查組調(diào)查，本著尊重歷史、注重證據(jù)、維護(hù)穩(wěn)定的原則，妥善處理。

（五）因非農(nóng)業(yè)戶(hù)口人員、在校大中專(zhuān)學(xué)生、出嫁婦女要求分配土地引發(fā)糾紛。該類(lèi)糾紛引發(fā)集體訪5起，占土地集體訪總量的

4、1%。不少村前幾年按照約定俗成的規(guī)矩，每3至5年大規(guī)模調(diào)整一次土地時(shí)，將“買(mǎi)”成非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的人員、考上學(xué)的大中專(zhuān)學(xué)生、已出嫁的婦女的土地收回調(diào)整給新增人口，該類(lèi)人員現(xiàn)沒(méi)有固定收入來(lái)源，要求分配土地，但無(wú)地可調(diào)或雖能分配土地但多數(shù)群眾不同意。

二、導(dǎo)致農(nóng)村土地信訪問(wèn)題的主要原因

（一）國(guó)家土地政策落實(shí)不夠到位。一是第一輪土地承包時(shí)，國(guó)家推行“兩田制”，即實(shí)行“責(zé)任田”和“口糧田”兩種承包方式，第二輪土地承包時(shí)，開(kāi)始對(duì)“兩田制”進(jìn)行清理糾正，但因部分村的“責(zé)任田”未到期，糾正“兩田制”不徹底，延續(xù)至今，仍有少數(shù)村存在“兩田制”，與現(xiàn)行的法律法規(guī)產(chǎn)生矛盾。二是近年來(lái)，我縣沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行新的土地政策，及時(shí)對(duì)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)搭配給農(nóng)戶(hù)的糧田和改變種植作物種類(lèi)的土地承包合同進(jìn)行清理，導(dǎo)致土地嚴(yán)重不均，引發(fā)糾紛。三是村干部和部分基層工作人員對(duì)“增人不增地、減人不減地”的土地政策認(rèn)識(shí)不到位，擅自違法調(diào)整農(nóng)戶(hù)承包地。四是我縣第二輪土地承包政策貫徹不到位，許多村走了過(guò)場(chǎng)，有的甚至閉門(mén)造車(chē)，與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)，致使我縣在土地承包政策的具體執(zhí)行中還存在一些問(wèn)題。五是20__、20__年我縣組織的集中解決農(nóng)村土地承包糾紛和規(guī)范完善第二輪農(nóng)村土地承包問(wèn)題的措施辦法，因個(gè)別基層班子較弱的村沒(méi)有落實(shí)到位。

（二）農(nóng)村土地承包缺乏必要監(jiān)督。一是村干部不履行民主議事程序擅自對(duì)外發(fā)包土地，一次性收取多年承包費(fèi)，透明度低，損害本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益；二是承包合同不規(guī)范，條款不完善，給村民、村干部和承包者留下了矛盾隱患；三是果園、林地在承包經(jīng)營(yíng)期間因管理不善，出現(xiàn)擅自改變土地用途的現(xiàn)象；四是合同履行過(guò)程中常常因村委會(huì)負(fù)責(zé)人更換，新班子對(duì)老班子訂立的合同不滿意，否認(rèn)原合同的法律效力，私自變更合同條款或?qū)?biāo)的物重新發(fā)包；五是以倒包土地為業(yè)的人員，承包村集體土地后，層層轉(zhuǎn)包或一地多包，從中非法漁利導(dǎo)致糾紛。

（三）土地權(quán)屬不清。因權(quán)屬問(wèn)題出現(xiàn)糾紛的土地有：一是自六十年代初，一直由村集體經(jīng)營(yíng)管理的北洼地；二是昔日的荒堿地、坡地等；三是離村較遠(yuǎn)的荒堿地、撂荒地、插花地等；四是群眾耕種的國(guó)有土地；五是成方連片開(kāi)發(fā)整理前沒(méi)有明確土地權(quán)屬的土地。處理該類(lèi)糾紛時(shí)，因存在土地詳查資料與實(shí)際種植現(xiàn)狀不符、缺乏有力證據(jù)、土地登記確權(quán)手續(xù)不完善等因素，處理難度較大。

（四）占地賠 償不規(guī)范。近年來(lái)，因國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、油田開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)等需要，占用了大量農(nóng)村集體土地，因土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、賠償款到位不及時(shí)、分配不合理、失地群眾得不到妥善安置等因素，引發(fā)了許多較大規(guī)模的上訪。

三、解決農(nóng)村土地信訪問(wèn)題的對(duì)策及建議

（一）加大對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的宣傳落實(shí)力度。一是要充分利用各種輿論工具向廣大干部群眾深入宣傳農(nóng)村土地承包、稅費(fèi)改革、合同管理等法律法規(guī)和政策，提高全民對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的認(rèn)識(shí)。在黨校舉辦農(nóng)村基層干部培訓(xùn)班對(duì)村支部書(shū)記進(jìn)行集中培訓(xùn)，或組織有關(guān)部門(mén)在全縣范圍內(nèi)開(kāi)展一次農(nóng)村土地承包法律法規(guī)巡回宣講活動(dòng)。二是循序漸進(jìn)，徹底整改,全面落實(shí)國(guó)家土地政策。嚴(yán)格把握《農(nóng)村土地承包法》和山東省《實(shí)施辦法》的政策界限，積極穩(wěn)妥地做好規(guī)范和完善第二輪土地承包工作，徹底清除矛盾隱患，從根本上理順農(nóng)村土地承包關(guān)系。

（二）切實(shí)加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)。群眾反映土地問(wèn)題往往與村財(cái)務(wù)、村干部作風(fēng)等問(wèn)題交織在一起，增加了問(wèn)題的處理難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把村級(jí)班子建設(shè)作為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本來(lái)抓，健全民主管理制度。選好村黨支部和村委會(huì)成員。要充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，把黨性強(qiáng)、德才兼?zhèn)浜腿罕娦刨?lài)的同志選拔到村領(lǐng)導(dǎo)崗位上，對(duì)那些私心重、群眾意見(jiàn)大的村干部及時(shí)調(diào)整和更換。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村班子的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)干部有問(wèn)題，該教育的要及時(shí)教育，該處理的要嚴(yán)肅處理，決不能姑息遷就。嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)政策，確保群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要指導(dǎo)幫助各行政村依法選舉產(chǎn)生村民代表，對(duì)農(nóng)村土地承包等村級(jí)事務(wù)實(shí)行村民代表議決制度，履行民主程序，規(guī)范土地承包行為。農(nóng)村確需進(jìn)行土地“小調(diào)整”的，在做到“五公開(kāi)”（即上級(jí)政策公開(kāi)、村級(jí)土地核實(shí)的底子公開(kāi)、土地承包方案公開(kāi)、劃分地塊等級(jí)公開(kāi)、土地歸戶(hù)注冊(cè)公開(kāi)）的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后，履行報(bào)批程序后方可實(shí)施，對(duì)個(gè)別村干部不經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行土地調(diào)整的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

（三）嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村合同鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管制度。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)合同的管理，建立土地流轉(zhuǎn)合同管理臺(tái)賬，做好土地承包及流轉(zhuǎn)合同的簽訂、登記、鑒證和檔案管理工作。嚴(yán)格審查合同的真實(shí)性、可行性和合法性，并監(jiān)督合同的實(shí)施，防止出現(xiàn)虛假合同、侵權(quán)合同和暗箱合同，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（四）依法確權(quán)，妥善處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議。對(duì)容易引發(fā)權(quán)屬糾紛的土地，縣政府組織有關(guān)部門(mén)成立工作組依法予以勘界確權(quán)，明確土地權(quán)屬，完善土地登記確權(quán)手續(xù)，徹底解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

（五）嚴(yán)格依法行政。一是要求各部門(mén)、單位依法行政，不制造新的問(wèn)題，留有余患，及時(shí)化解矛盾，處理遺留問(wèn)題。二是對(duì)信訪問(wèn)題依法處理。應(yīng)該解決的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)解決。對(duì)一些無(wú)取鬧，違反法律、法規(guī)的事件要嚴(yán)格依法處理，決不姑息養(yǎng)奸，一味縱容。更不能為求得一時(shí)的安定，不講原則，隨意承諾和讓步，縱容、包庇違法信訪。

第5篇 我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)況調(diào)研報(bào)告

我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)況調(diào)研報(bào)告

_____縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)過(guò)近幾年的不斷摸索、實(shí)踐，已形成了一定規(guī)模，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。為了進(jìn)一步探索_____縣農(nóng)村土地承包管理及流轉(zhuǎn)方式，建立承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，我局組織力量對(duì)全縣土地承包管理及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了一次專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。調(diào)查情況如下：

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。_____縣共有40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，839個(gè)村，25萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，77.1萬(wàn)農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)人口，農(nóng)村土地承包總面積122.7萬(wàn)畝，其中水田91.6萬(wàn)畝。全縣二輪承包簽訂承包合同23.5萬(wàn)份，承包耕地116.6萬(wàn)畝，發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證22.1萬(wàn)份。截至去年底止，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積11.8萬(wàn)畝，占承包土地總面積的10%，涉及承包農(nóng)戶(hù)4.6萬(wàn)戶(hù)，占承包數(shù)的19%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，流轉(zhuǎn)面積多的達(dá)3200多畝，占總面積的18%，流轉(zhuǎn)面積最少的僅占承包面積的3.2%；從行政村看，有土地流轉(zhuǎn)的村共825個(gè)，占總村數(shù)的98%。

2、土地流轉(zhuǎn)成因。我們一行深入到本縣青林、漆河、盤(pán)塘、楓樹(shù)、茶庵鋪、鄭家驛等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走訪了部分村組干部和農(nóng)戶(hù)，從中了解到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要成因有以下幾個(gè)方面：一是承包者外出務(wù)工，不能經(jīng)營(yíng)土地；二是勞動(dòng)力進(jìn)城經(jīng)商，不便經(jīng)營(yíng)土地；三是種田效益不高，不想經(jīng)營(yíng)土地；四是為了方便生產(chǎn)，需要調(diào)整土地。這些原因雖然各有不同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，都認(rèn)識(shí)到土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，是最可靠的生活保障和生產(chǎn)條件。因此，不愿放棄承包權(quán)，只愿出讓使用權(quán)。

3、土地流轉(zhuǎn)形式。從調(diào)查了解到的情況看，_____縣土地流轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種：一是托管。一些外出務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)戶(hù)，將承包的土地部分或全部委托給親友、鄰居，只享受惠農(nóng)補(bǔ)貼，不參與產(chǎn)品分配，這種形式大都是口頭協(xié)議，一般是一年一定。他們都是雙方交涉議定，一般是未經(jīng)發(fā)包方認(rèn)可并且未辦理任何手續(xù)，這種形式的轉(zhuǎn)讓?xiě)艏s占45%。二是轉(zhuǎn)包。這種形式是原承包戶(hù)將承包地全部或部分轉(zhuǎn)包給承接戶(hù)。轉(zhuǎn)包的權(quán)利和義務(wù)由雙方議定或請(qǐng)中介人鑒證達(dá)成協(xié)議，多為口頭協(xié)議，一般也未經(jīng)過(guò)發(fā)包方，也是一年一定一結(jié)算，這種形式的轉(zhuǎn)讓?xiě)粽技s41%。三是互換。這種形式主要表現(xiàn)在戶(hù)與戶(hù)之間為方便耕作或防止牲畜踐踏，將原承包地塊互相兌換，兌換條件及補(bǔ)償?shù)仁乱?，由雙方協(xié)商達(dá)成協(xié)議，原承包關(guān)系不變。這種形式的轉(zhuǎn)讓?xiě)艏s占5%。四是租賃。這種形式是承包戶(hù)將承包地租賃給本村本組農(nóng)戶(hù)或本村組以外的單位和個(gè)人用于開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)。承租方一次或分年度付給出租方租賃金，這種形式占轉(zhuǎn)出戶(hù)的9%。

4、土地流轉(zhuǎn)效應(yīng)。一是促進(jìn)了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步穩(wěn)定和完善。這種土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，不僅解除了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)戶(hù)的后顧之憂，而且擴(kuò)大了種地農(nóng)戶(hù)的發(fā)展空間，尤其是拓展了解決農(nóng)村人地矛盾突出的途徑。二是加速了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了民營(yíng)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種流轉(zhuǎn)機(jī)制，使從事非農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶(hù)擺脫了土地束縛，集中精力外出打工、經(jīng)商、從事

二、三產(chǎn)業(yè)等。目前_____縣這類(lèi)人員約占10萬(wàn)人以上，加速了_____縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。三是推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前全縣已有規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積2.1萬(wàn)畝，占到總流轉(zhuǎn)面積的20%，其中經(jīng)營(yíng)面積在30—50畝的大戶(hù)就有120多戶(hù)，這些農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大以后，有的發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻生產(chǎn)，有的發(fā)展煙葉、果蔬等。鄭家驛鄉(xiāng)高巖村朱明春發(fā)展種植優(yōu)質(zhì)稻60多畝，每年增效1.2萬(wàn)元，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。四是創(chuàng)新了經(jīng)營(yíng)理念。土地的有序流轉(zhuǎn)帶動(dòng)了勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移，他們走出家門(mén)，開(kāi)闊視野，不僅增加了收入，還學(xué)會(huì)了一定的技能，了解外界各種信息以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路，更新了理念。他們憑借與外地的營(yíng)銷(xiāo)渠道和合作關(guān)系，利用當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展自己的事業(yè)，為振興經(jīng)濟(jì)起到了典型引路和示范推動(dòng)作用。如目前比較興旺的躍宇竹業(yè)、三尖農(nóng)牧等，他們的領(lǐng)辦者都是從土地流轉(zhuǎn)中解脫出來(lái)的農(nóng)民和打工成長(zhǎng)起來(lái)的民營(yíng)企業(yè)家。

二、存在主要問(wèn)題

在調(diào)查了解中，我們還發(fā)現(xiàn)_____縣在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在著以下幾個(gè)帶傾向性的問(wèn)題：一是各級(jí)基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不清，理解和說(shuō)法不一，依法管理意識(shí)差；二是土地流轉(zhuǎn)方面的法律、法規(guī)和政策制度滯后，缺乏執(zhí)法手段，操作難度大；三是土地流轉(zhuǎn)形式五花八門(mén)，程序上隨心所欲，制度不完善，管理不規(guī)范；四是對(duì)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)包方不清楚，與出讓方、受讓方三者之間沒(méi)有履行合法手續(xù)，多為口頭協(xié)議，私下流轉(zhuǎn)屬于個(gè)人行為，在誠(chéng)信制度尚不完善的情況下，土地穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，一旦發(fā)生糾紛，無(wú)法調(diào)處，導(dǎo)致部分農(nóng)戶(hù)土地糾紛、矛盾突出。

三、對(duì)策及建議

針對(duì)_____縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中暴露出來(lái)的問(wèn)題，我們建議應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取對(duì)策措施。

一是認(rèn)識(shí)要統(tǒng)一。_____縣雖有一部分農(nóng)民離土甚至離鄉(xiāng)，但大部分農(nóng)民還是繼續(xù)與土地相依為命。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變 的重要途徑；是為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民獲得更多的土地，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)，從而達(dá)到以地生財(cái)?shù)哪康奶峁┝吮Ｕ?。因此，各?jí)政府和相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)要把土地流轉(zhuǎn)當(dāng)作一個(gè)重要問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，作為依法管理土地的一件大事來(lái)抓，特別是加強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，真正掌握《農(nóng)村土地承包法》的精神實(shí)質(zhì)，做到依法行政，使土地流轉(zhuǎn)真正實(shí)現(xiàn)“自愿、依法、有序”。

二是運(yùn)作要規(guī)范。所發(fā)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，要符合法律法規(guī)和政策的規(guī)定；要嚴(yán)格按程序辦理，確保土地流轉(zhuǎn)真實(shí)性、合法性和有效性；確保土地用途不變，提升地力；維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益；明確土地流轉(zhuǎn)操作辦法，包括土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、審批、登記和流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、兌現(xiàn)、糾紛調(diào)處與仲裁以及日常監(jiān)督等一系列辦法。

三是保障要落實(shí)。農(nóng)村承包合同管理是農(nóng)經(jīng)部門(mén)的重要職責(zé)，要加強(qiáng)農(nóng)村承包合同管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步明確土地執(zhí)法主體、并賦予相關(guān)的管理權(quán)力和執(zhí)法手段，包括人員和經(jīng)費(fèi)等都要予以保障，做到有人員、有位置、有責(zé)任、有權(quán)利。只有這樣才有可能把該項(xiàng)工作抓好抓出成效，才能真正做到農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村大局的穩(wěn)定。

四是服務(wù)要到位。各級(jí)政府還要積極培育和發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，尤其是《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該逐漸走向市場(chǎng)，逐步使土地向?qū)I(yè)大戶(hù)、經(jīng)營(yíng)能手等集約經(jīng)營(yíng)者集中，建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)系統(tǒng)，使土地從隨意無(wú)序流轉(zhuǎn)向有序規(guī)范流轉(zhuǎn)方面轉(zhuǎn)變。同時(shí)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織要發(fā)揮流轉(zhuǎn)中介的核心作用，協(xié)助解決好流轉(zhuǎn)雙方的矛盾，做好審定承包者資格、簽訂轉(zhuǎn)讓合同及資料歸檔等工作。

作者：顏忠明系_____縣統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng) 作者何興球 覃惠明系_____縣經(jīng)管局干部

第6篇 關(guān)于婦女土地權(quán)益工作的調(diào)研報(bào)告與思考

隨著我國(guó)對(duì)農(nóng)村的投入，“三農(nóng)”成為人們熱議的話題，土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，是農(nóng)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，更是農(nóng)村婦女的命根子，如果喪失土地權(quán)益，就會(huì)使農(nóng)村婦女自身的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害，其他社會(huì)權(quán)利也就難以保障。雖然《農(nóng)村土地承包法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》等國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益進(jìn)行了立法保護(hù)，但由于農(nóng)村婦女受傳統(tǒng)思想約束，經(jīng)濟(jì)地位獨(dú)立性弱等特點(diǎn)，侵害農(nóng)村婦女合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，同時(shí)因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了很多新情況、新問(wèn)題，這些新的情況是法律未曾覆蓋的，也易于對(duì)婦女土地權(quán)益造成侵害。比如城郊土地的征用，出現(xiàn)了侵害婦女土地權(quán)益的事例，土地穩(wěn)定30年不變的政策，可能使婚變婦女土地權(quán)益得不到保障等等。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益工作中存在的問(wèn)題

農(nóng)村婦女婚姻狀況的改變，對(duì)其享有土地權(quán)益產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到落實(shí)問(wèn)題。農(nóng)村婦女離婚后，土地往往仍依附于前夫，無(wú)法單獨(dú)分出來(lái);如戶(hù)口移回娘家，夫家所在地將承包土地給再婚妻子，而娘家所在地也不給或無(wú)法落實(shí)其承包土地。大齡女青年、戶(hù)口仍在本村的農(nóng)嫁居?jì)D女、離婚婦女難以單獨(dú)立戶(hù)批房，如某城效村一離婚婦女，離婚時(shí)女兒判給她，原房屋判給前夫，本人沒(méi)有房屋居住。村里一直沒(méi)有批宅基地給她，她只好自己靠著經(jīng)營(yíng)小店還貸款買(mǎi)了一套房子，在拆遷補(bǔ)償分配時(shí)，她卻拿不到補(bǔ)償，村里的答復(fù)是以戶(hù)為單位發(fā)放的，補(bǔ)償款全部被她前夫家領(lǐng)走，要拿錢(qián)自己協(xié)調(diào)。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的原因分析

農(nóng)村婦女土地權(quán)益糾紛產(chǎn)生的原因是多方面的，交融著歷史和現(xiàn)實(shí)、法律和傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)和文化、改革與發(fā)展等諸多方面的矛盾和沖突：

(一)相關(guān)法律政策缺乏性別視角。一些法律政策表面上看來(lái)是中性的，但是由于沒(méi)有充分考慮中國(guó)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)性別利益關(guān)系，法律法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中往往會(huì)給女性帶來(lái)不利，如我國(guó)現(xiàn)有的土地法律法規(guī)，雖然在很大程度上保障了以戶(hù)為單位的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但并沒(méi)有充分考慮到基于不同性別利益上的差異，忽視了由于婚姻關(guān)系而流動(dòng)的農(nóng)村婦女的權(quán)益，造成對(duì)出嫁女、離婚女土地權(quán)益以及相關(guān)權(quán)益的保護(hù)力度不夠，可操作性不強(qiáng)。

(二)土地承包政策導(dǎo)致的不公平。由于實(shí)行了 “三十年不變”和“增人不增地，減人不減地”的土地承包政策，加之絕大多數(shù)鄉(xiāng)村在土地承包或延包過(guò)程中都沒(méi)有預(yù)留機(jī)動(dòng)地、也沒(méi)有新開(kāi)墾地和村民自愿交回的承包地，所以婦女結(jié)婚后在新居住地很難取得承包地。

(三)村規(guī)民約監(jiān)管存在盲點(diǎn)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》頒布后，農(nóng)村強(qiáng)調(diào)“村民自己的事情自己管理”，村規(guī)民約很多，什么事情都用村規(guī)民約來(lái)規(guī)范，忽略了“依法”的限制。如《憲法》、《婦女權(quán)益保障法》對(duì)保障婦女合法權(quán)益和地位平等都有明確規(guī)定，但是部分村仍以貫徹《村民委員會(huì)組織法》為由，以村民大會(huì)或村民代表會(huì)決議、村委會(huì)決定或村規(guī)民約的形式，侵害作為少數(shù)人的農(nóng)嫁女、離婚婦女、大齡女的土地權(quán)益，出現(xiàn)了諸如“規(guī)定婦女結(jié)婚后，必須遷走戶(hù)口或雖可保留戶(hù)口，但不得享受村民待遇”等與法律法規(guī)相抵觸的村規(guī)民約，侵害了婦女土地權(quán)益以及由土地承包權(quán)衍生出來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)收益分配、土地征用補(bǔ)償?shù)蓉?cái)產(chǎn)權(quán)益。

(四)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致矛盾加劇。目前農(nóng)村特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)迅速壯大，當(dāng)?shù)匾话惆慈丝诜峙浣?jīng)濟(jì)收益及宅基地。農(nóng)村戶(hù)口利益的優(yōu)厚使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的出嫁女不愿意把戶(hù)口遷到其他村去，而同城鎮(zhèn)男子結(jié)婚的“農(nóng)嫁居”婦女更不愿隨其夫?qū)?hù)口遷往城鎮(zhèn)。“僧多粥少”的局面使村民們認(rèn)為自身的利益被搶走了，所以紛紛排斥“出嫁女”、“離婚婦女”等邊緣人群。

(五)重男輕女的封建思想仍有殘余。長(zhǎng)期以來(lái)，在廣大農(nóng)村仍留有殘余的重男輕女封建思想，“男尊女卑”、“嫁出去的女兒，潑出去的水”等傳統(tǒng)觀念在農(nóng)村的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的想象。部分村民重男輕女觀念十分頑固，法律意識(shí)也很淡薄，認(rèn)為“嫁出去的女兒”理應(yīng)不和當(dāng)?shù)氐拇迕駹?zhēng)土地、爭(zhēng)飯吃。這是諸多損害“出嫁女”權(quán)益的村規(guī)民約得以通過(guò)的思想基礎(chǔ)。男性是“頂門(mén)立戶(hù)之人”的觀念在農(nóng)村得到極為普遍的認(rèn)同，最為明顯的表現(xiàn)是在農(nóng)村幾乎戶(hù)主都是男性，女孩往往只被看作家庭的暫時(shí)成員，早晚是“人家的人”，一旦結(jié)婚，就不得再享有娘家的權(quán)利，當(dāng)然包括土地權(quán)益。婦女出嫁后只有依靠丈夫在夫家及其家族中取得財(cái)產(chǎn)和繼承權(quán)，從而使農(nóng)村婦女在土地權(quán)益的爭(zhēng)取上永遠(yuǎn)只能處于依附地位。

(六)各類(lèi)保障措施不力

土地權(quán)益遭受侵害的農(nóng)村婦女在找村干部解決問(wèn)題時(shí)，村干部往往以村規(guī)民約的規(guī)定和村民代表的反對(duì)而無(wú)能為力;找鎮(zhèn)政府解決，他們認(rèn)為土地是村里的，村民思想做不通，是不能強(qiáng)制執(zhí)行的。起訴到法院，由于法律條文中對(duì)婦女土地承包權(quán)缺乏詳細(xì)的可操作性的司法解釋?zhuān)ㄔ涸谑芾怼⑴袥Q此類(lèi)案件時(shí)難度很大。即便婦女勝訴，執(zhí)行起來(lái)也很難。因此系統(tǒng)性的保障措施乏力是農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的最重要原因。

三、農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的對(duì)策

目前農(nóng)村婦女所面臨的土地權(quán)益困境，涉及到農(nóng)村戶(hù)籍制度、農(nóng)民內(nèi)部的利益分配等一系列深層次問(wèn)題。在現(xiàn)有的社會(huì)保障程度以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下，維護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，特別需要法律、政策的制度性保護(hù)，需要有效的司法救助，需要各級(jí)政府及職能部門(mén)的積極介入和監(jiān)督，婦聯(lián)組織則應(yīng)當(dāng)正確審視自身的職能，既不越位越權(quán)，又積極奔呼協(xié)調(diào)，切實(shí)為廣大農(nóng)村婦女維護(hù)土地權(quán)益營(yíng)造一個(gè)更好的社會(huì)環(huán)境和法制環(huán)境。根據(jù)我區(qū)的實(shí)際情況，我們提出以下建議：

(一)加大普法宣傳力度。一是要進(jìn)一步開(kāi)展男女平等基本國(guó)策的宣傳教育，提高領(lǐng)導(dǎo)決策層、執(zhí)法者、基層干部的男女平等意識(shí)，徹底清除男尊女卑、重男輕女的傳統(tǒng)觀念，將性別意識(shí)納入決策主流。二是要廣泛深入地抓好《村民委員會(huì)組織法》、《婦女權(quán)益保障法》、《土地承包法》和其他相關(guān)法律法規(guī)的宣傳學(xué)習(xí)。三是要提高婦女群眾的法律意識(shí)，使她們充分了解國(guó)家法律賦予自身的權(quán)利，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，積極爭(zhēng)取男女平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(二)正視性別差異，完善法律條文。各鎮(zhèn)(街道)應(yīng)在區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)各自實(shí)際，盡快研究制定新時(shí)期農(nóng)村土地承包權(quán)以及土地補(bǔ)償和村級(jí)集體福利分配的實(shí)施細(xì)則，出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的規(guī)范性文件，使農(nóng)村婦女不論結(jié)婚與否或婚姻狀況改變后都享有應(yīng)有的戶(hù)籍、居住地選擇權(quán)及相應(yīng)的土地權(quán)益。積極探索將婦女個(gè)人的土地承包權(quán)從家庭中剝離出來(lái)、從婚姻中剝離出來(lái)的合理有效方式。

(三)提高婦女參政議政比例。當(dāng)前農(nóng)村，女性參政的比例偏低，婦女雖然已進(jìn)入村民委員會(huì)，但在農(nóng)村重大事務(wù)的決定包括涉及利益分配的制度安排和規(guī)則制定過(guò)程中，婦女的利益要求和意見(jiàn)難以得到充分的表達(dá)，往往是由男性村干部和村民代表決定，婦女在利益分配中處于不利地位。建議出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確規(guī)定村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民代表大會(huì)中婦女應(yīng)占有的一定比例，保證農(nóng)村婦女在農(nóng)村重大事項(xiàng)決策中的參與權(quán)。

(四)加強(qiáng)和完善對(duì)村規(guī)民約的審查和監(jiān)督。規(guī)范政府監(jiān)督和管理村規(guī)民約的具體權(quán)限和程序，確保村民在法律許可的范圍內(nèi)行使自治權(quán)，確保村規(guī)民約與法律的一致性。

(五)政府協(xié)調(diào)支持，多渠道解決婦女土地承包權(quán)問(wèn)題。政府應(yīng)在土地征用、實(shí)行股份制或股份合作制以及城鎮(zhèn)化改造過(guò)程中，前瞻性地出臺(tái)相關(guān)政策保障男女平等原則的落實(shí)，指導(dǎo)規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的行為，依法監(jiān)督村居委會(huì)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)、土地安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)的合法使用。政府的行政職能部門(mén)要健全土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，完善仲裁程序，妥善解決農(nóng)村婦女與村委會(huì)之間的土地權(quán)益糾紛。同時(shí)，就農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益落實(shí)問(wèn)題開(kāi)展督查，對(duì)未能享受土地承包權(quán)益的人口，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、稅費(fèi)等方面進(jìn)行利益調(diào)整。

第7篇 市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作調(diào)研報(bào)告

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。從十七屆三中全會(huì)精神和實(shí)際來(lái)看，保障現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民更加充分且有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，是推進(jìn)當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的重中之重。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

依法完善農(nóng)村土地二輪延包的村有627個(gè)，組4452個(gè)，耕地面積1349783畝，農(nóng)戶(hù)228365戶(hù)。流轉(zhuǎn)面積達(dá)175471畝，占總面積的13％，流轉(zhuǎn)土地仍以種、養(yǎng)植業(yè)為主。涉及農(nóng)戶(hù)34254戶(hù)，占總農(nóng)戶(hù)數(shù)15％，以流轉(zhuǎn)期限劃分，長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)面積68434畝，占流轉(zhuǎn)面積39％，短期流轉(zhuǎn)面積107037畝，占流轉(zhuǎn)面積61％；以流轉(zhuǎn)方式劃分，出租面積10528畝，占6％，轉(zhuǎn)包面積107751畝，占61％，入股面積1755畝，占1％，互換面積54396畝，占31％，轉(zhuǎn)讓面積1041畝，占1％；土地凈流出農(nóng)戶(hù)17046戶(hù)，凈流出面積35436畝。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面，30畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)1627戶(hù)，經(jīng)營(yíng)面積56945畝，其中~100畝以上經(jīng)營(yíng)戶(hù)132戶(hù)，經(jīng)營(yíng)面積14515畝?？傮w來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：

1、流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨擴(kuò)大化。近幾年來(lái)，隨著農(nóng)村“打工”經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村勞務(wù)輸出規(guī)模的不斷壯大，越來(lái)越多的農(nóng)民，特別是青年農(nóng)民離開(kāi)土地，走出家門(mén)尋找致富門(mén)路，加速了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大之勢(shì)。

2、流轉(zhuǎn)形式日趨多樣化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有五種類(lèi)型。一是轉(zhuǎn)包型。指原承包方將部分或全部土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶(hù)，承包方與發(fā)包方原承包關(guān)系不變。這種形式在為主要形式，轉(zhuǎn)包土地面積達(dá)10．78萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的61％。二是互換型。為了耕種方便、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)或發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的需要，農(nóng)戶(hù)之間或農(nóng)戶(hù)與集體經(jīng)濟(jì)組織按照自愿、互利的原則串換承包地。全市為5．44萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的31％。三是租賃型。就是農(nóng)戶(hù)將土地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人。全市為1．10萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的6％。四是入股型。就是農(nóng)民將土地以股份的形式參與經(jīng)營(yíng)。全市為0．17萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的1％。五是轉(zhuǎn)讓型。就是原承包戶(hù)有了比較穩(wěn)固的非農(nóng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或穩(wěn)定的收入來(lái)源，經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)。全市為0。10萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的l％。

3、流轉(zhuǎn)主體日趨多元化。參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的除一般農(nóng)戶(hù)外，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)也參與到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)中。目前，有多家農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社參與了土地流轉(zhuǎn)。如沙湖鎮(zhèn)萬(wàn)荷堂蓮業(yè)有限公司，鼓勵(lì)扶持農(nóng)戶(hù)發(fā)展蓮業(yè)種植，發(fā)展種植大戶(hù)100多戶(hù)，參與土地流轉(zhuǎn)面積1800多畝。鎮(zhèn)天利養(yǎng)雞專(zhuān)業(yè)合作社，發(fā)展養(yǎng)殖大戶(hù)30多戶(hù)，以畝平600元左右價(jià)格租賃農(nóng)戶(hù)承包耕地600畝左右，進(jìn)行規(guī)?；B(yǎng)雞。

二、取得的主要成效及存在問(wèn)題

農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，提高了農(nóng)村土地利用率，有效整合了農(nóng)業(yè)資源，產(chǎn)生了比較顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。一是促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)17．55萬(wàn)畝中，80％用于發(fā)展水產(chǎn)、蔬菜、畜禽等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，做到了優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)板塊不斷發(fā)展壯大。二是擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以取得規(guī)模效益。如今年全市采取轉(zhuǎn)包、租賃、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等形式集約開(kāi)發(fā)，發(fā)展新的水產(chǎn)養(yǎng)殖面積10萬(wàn)畝。三是促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收。農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)；不僅為外出務(wù)工的農(nóng)民解決了后顧之憂，而且還使務(wù)工農(nóng)民從中獲得了一定收益。四是維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。制定了符合實(shí)際，操作性強(qiáng)的農(nóng)村土地糾紛調(diào)處責(zé)任制，安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)，按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則妥善調(diào)處了各類(lèi)土地糾紛。

從調(diào)查情況看，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在一些突出問(wèn)題：

1、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。農(nóng)戶(hù)之間的土地流轉(zhuǎn)，多通過(guò)私下口頭協(xié)議，將土地流轉(zhuǎn)給鄰居或親屬，沒(méi)有簽訂合同；有的村組存在少數(shù)人種“霸王田”，導(dǎo)致承包費(fèi)兌現(xiàn)難、農(nóng)戶(hù)間土地不均等問(wèn)題而引發(fā)糾紛，難以解決，存在著這種農(nóng)戶(hù)間口頭約定流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象。

2、對(duì)土地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)法律制度的宣傳還不到位。有一部分老百姓舊習(xí)慣根深蒂固，承包土地流轉(zhuǎn)困難，在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對(duì)土地眷戀還很深，寧愿造成土地荒蕪也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。

3、耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積小，農(nóng)業(yè)資源配置效率不高。由于部分地方承包土地是按照高、中、低產(chǎn)田分類(lèi)平均發(fā)包給農(nóng)戶(hù)的，導(dǎo)致面積不大塊地多，難以成片，不利整治耕作，制約了種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也影響了規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)的收入。

4、部分基層干部對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶(hù)自己的事，應(yīng)由農(nóng)戶(hù)和業(yè)主自由協(xié)商，對(duì)之采取聽(tīng)之任之的態(tài)度，疏于管理。

5、少數(shù)村組借土地流轉(zhuǎn)與民爭(zhēng)利。部分地方一些村組，稅費(fèi)改革前因農(nóng)業(yè)比較效益低，將農(nóng)戶(hù)撂荒等的土地集中發(fā)包，承包期5—20年不等，寅吃卯糧，一次性收取承包費(fèi)，用于償還債務(wù)及開(kāi)支，有的村組“賣(mài)地”比例高達(dá)50％。還有少數(shù)村借產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，集約土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，截留本應(yīng)調(diào)利返還農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)收益，侵占農(nóng)民土地權(quán)益。

三、相關(guān)政策建議

1、借簽?zāi)Ｊ健?/p>

（1）土地流轉(zhuǎn)模式之一：農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社型。

組建形式：以發(fā)包方（村）為主體建立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，負(fù)責(zé)本村小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。在鎮(zhèn)辦一級(jí)，依托鎮(zhèn)辦財(cái)政所，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，從事土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。在市一級(jí)，依托經(jīng)管局，建立健全土地流轉(zhuǎn)交易監(jiān)管、糾紛仲裁機(jī)構(gòu)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)上交易平臺(tái)。

優(yōu)點(diǎn)：供求信息集中、全面，有利于增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力?？赏ㄟ^(guò)協(xié)商辦法使流轉(zhuǎn)土地連片集中，逐步推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。適應(yīng)面上推廣。

缺點(diǎn)：發(fā)展規(guī)模和速度較緩，只能逐步通過(guò)流轉(zhuǎn)收益吸引周邊農(nóng)戶(hù)參加。

（2）土地流轉(zhuǎn)模式之二：確權(quán)確利不確地型。

組建形式：以發(fā)包方（村）為主體，在村內(nèi)以“確權(quán)不確地”的方式進(jìn)行調(diào)整，形成連片土地，以流轉(zhuǎn)收益補(bǔ)償流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)。

優(yōu)點(diǎn)：發(fā)展規(guī)模和速度較快，效果明顯。適應(yīng)漁池開(kāi)挖面積較大等不易分田到戶(hù)的地方。

缺點(diǎn)：與二輪延包確權(quán)確地到戶(hù)的要求有所沖突，易引發(fā)無(wú)田農(nóng)戶(hù)要田的糾紛。

2、具體思路。結(jié)合市實(shí)際，應(yīng)采取的模式為：以村為單位成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)合作社，內(nèi)部以“確權(quán)不確地”的方式調(diào)整土地。市鎮(zhèn)兩級(jí)分別建立相應(yīng)的糾紛仲裁、信息收集發(fā)布機(jī)制。同時(shí)，建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)民土地管理制度。

3、措施建議

建立新型的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)可稱(chēng)謂我國(guó)第三次土地革命，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，既不能無(wú)所作為、求穩(wěn)怕亂；更不能強(qiáng)行亂為，急于求成。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作，要積極探索“政府培育市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展，發(fā)展維護(hù)民權(quán)”的土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

一是政府培育市場(chǎng)。加快培育“村鄉(xiāng)交易、縣市監(jiān)管，，的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。分級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)合作社、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和市級(jí)網(wǎng)上交易平臺(tái)。

二是市場(chǎng)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。按照誠(chéng)信、便民、規(guī)范、公平的原則，利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。一是信息服務(wù)。建立鄉(xiāng)、村、組三級(jí)信息收集、審核、儲(chǔ)備、發(fā)布、反饋網(wǎng)絡(luò)，為申請(qǐng)流轉(zhuǎn)的供、求雙方提供真實(shí)準(zhǔn)確的信息。二是組織洽談。交易中心要定期開(kāi)展掛牌交易業(yè)務(wù)，組織有交易意向的供、求雙方面談，提供洽談場(chǎng)所、指導(dǎo)基價(jià)、示范合同文本等服務(wù)。三是簽約鑒證。面談成交后，交易所要組織供、求雙方簽定規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，鑒證后頒發(fā)流轉(zhuǎn)確認(rèn)書(shū)。四是資料歸檔。交易中心要將流轉(zhuǎn)合同等交易資料整理歸檔，妥善保存，并定期將成交表冊(cè)上報(bào)市經(jīng)管局備案。五是跟蹤服務(wù)。經(jīng)管部門(mén)要負(fù)責(zé)合同履約的信息反饋和糾紛調(diào)解、仲裁。

三是流轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展。任何形式的流轉(zhuǎn)都要緊扣發(fā)展這個(gè)主題，瞄準(zhǔn)提高土地產(chǎn)出率這個(gè)首選目標(biāo)，在確保承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)權(quán)益的前提下，使土地逐步向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)集中，最終形成一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)。要采取切實(shí)措施，幫助流轉(zhuǎn)雙方解決實(shí)際困難，修訂發(fā)展規(guī)劃，完善流轉(zhuǎn)合同，不斷增產(chǎn)增效，真正實(shí)現(xiàn)雙贏。

四是發(fā)展維護(hù)民權(quán)。要切實(shí)保證流轉(zhuǎn)農(nóng)民的權(quán)益，讓他們安心放心，村、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系應(yīng)該做到：第一，對(duì)受讓方嚴(yán)格進(jìn)行資質(zhì)審查，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；第二，對(duì)較大規(guī)模的新興項(xiàng)目進(jìn)行論證，努力避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；第三，合理確定合同標(biāo)的，提倡實(shí)物標(biāo)的、以國(guó)家牌價(jià)計(jì)價(jià)；第四，對(duì)較大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，按照標(biāo)的額的一定比例，由承租方向交易中心交納風(fēng)險(xiǎn)抵寸甲金。

第8篇 土地調(diào)研報(bào)告

這是關(guān)于調(diào)研報(bào)告的范文，可以提供大家借鑒！

近年來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，不可避免地征用了大量農(nóng)村集體土地，各級(jí)政府認(rèn)真執(zhí)行土地征用的政策法規(guī)，努力做好征地補(bǔ)償安置工作，保證了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求。但在補(bǔ)償安置中，還有不到位等情況的發(fā)生，損害了被征地農(nóng)民的利益，由此引發(fā)群眾上訪事件時(shí)有發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定，引起了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會(huì)的廣泛關(guān)注。切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，這是當(dāng)前土地管理需要重點(diǎn)解決的突出問(wèn)題，也是國(guó)土資源部門(mén)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)義不容辭的職責(zé)。

一、限制征用土地地范圍，減少圈占耕地行為

近幾年來(lái)，隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷好轉(zhuǎn)，建設(shè)占用土地?cái)?shù)量大幅上漲。征地?cái)?shù)量大量增加，一方面是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的必然結(jié)果；另一方面，征用土地范圍過(guò)寬，建設(shè)占地又控制不嚴(yán)，造成了目前任何項(xiàng)目用地包括一般經(jīng)營(yíng)性用地，都可以征用農(nóng)村集體土地。“有占必征”，既違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又不能有效保護(hù)農(nóng)民利益。個(gè)別地方脫離實(shí)情和項(xiàng)目實(shí)際需要，盲目占用土地，征多用少，寬打窄用，既違反了土地利用總體規(guī)劃，擅自擴(kuò)大規(guī)模，又導(dǎo)致了大量土地征而不用，長(zhǎng)期閑置拋荒，人為加劇了建設(shè)用地供需矛盾，增大了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置壓力。

征地是政府行為，改革征地制度，要求政府加快職能轉(zhuǎn)變，盡可能地減少自由裁量權(quán)。征地權(quán)不能濫用，更不能損害農(nóng)民合法權(quán)益，不能剝奪農(nóng)民的生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)。要嚴(yán)格界定征地范圍，“公益性用地”和“經(jīng)營(yíng)性用地”，要通過(guò)不同方式取得土地。除國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事設(shè)施用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等重點(diǎn)工程，由各級(jí)政府組織實(shí)施征用外，其他建設(shè)用地，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，一律要通過(guò)有償方式取得。國(guó)家也明文規(guī)定了對(duì)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)四類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地一律納入招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的范圍。對(duì)市場(chǎng)配置土地資源的要求和比例不斷提高。這對(duì)加快征地制度改革創(chuàng)造了條件。另外，我區(qū)為了彌補(bǔ)建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾，采用了全區(qū)建設(shè)用地統(tǒng)一調(diào)劑使用的方法，也在一定程度上避免了征而不用現(xiàn)象的發(fā)生。

同時(shí)，要堅(jiān)持土地用途管制，嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃控制用地規(guī)模和范圍。任何單位和個(gè)人都不得違反土地利用總體規(guī)劃，擅自擴(kuò)大用地規(guī)模，堅(jiān)持按項(xiàng)目、按產(chǎn)業(yè)政策、按建設(shè)用地指標(biāo)、按投資強(qiáng)度提供用地，不斷提高土地的集約利用水平，杜絕盲目圈地造成土地閑置、拋荒。

二、依法落實(shí)補(bǔ)償政策，保證費(fèi)用足額到位

征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)不到位，有的地方甚至存在層層克扣和挪用現(xiàn)象，這是當(dāng)前引發(fā)土地信訪多的一個(gè)重要原因。對(duì)于征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定得很明確。目前出現(xiàn)的問(wèn)題，關(guān)鍵是執(zhí)行上的偏差。因此，嚴(yán)格依法辦事程序，是做好征地補(bǔ)償安置工作的前提和基礎(chǔ)。

一要嚴(yán)格執(zhí)行土地管理實(shí)施條例和省土地管理法實(shí)施辦法規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這是征地補(bǔ)償?shù)牡拙€。各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，以被征地農(nóng)民生活水平不下降為原則，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡可能給農(nóng)民多一些補(bǔ)償。同時(shí)要加快建立征地補(bǔ)償安置區(qū)片價(jià)格體系，根據(jù)土地區(qū)位條件確定征地補(bǔ)償安置區(qū)片價(jià)格，區(qū)片價(jià)格總體上不得低于按耕地年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二要認(rèn)真執(zhí)行征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告及征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫取＿@是規(guī)范征地補(bǔ)償安置程序、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重要保證。要通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)或聽(tīng)證會(huì)，將征地方案及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)與被征地農(nóng)戶(hù)見(jiàn)面，實(shí)行陽(yáng)光操作，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三要加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)分配和使用的監(jiān)管，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。對(duì)按照規(guī)定應(yīng)支付給農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)用，要全額發(fā)給農(nóng)民，不得搭車(chē)代扣，嚴(yán)禁侵占、截留和挪作他用。集體經(jīng)濟(jì)組織必須將征地補(bǔ)償費(fèi)用的收取、支出、用途等向全體成員公布，接受農(nóng)民群眾的監(jiān)督。

三、實(shí)行以土地?fù)Q社保，保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)

目前，征地大多采取貨幣形式一次性安置。這種方式簡(jiǎn)單且便于操作，但只能保一時(shí)，不能管長(zhǎng)遠(yuǎn)。失地農(nóng)民一旦補(bǔ)償費(fèi)用完，生活沒(méi)了來(lái)源，就會(huì)陷入困境，成了“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的三無(wú)“貧民”，也給集體經(jīng)濟(jì)組織和各級(jí)地方政府增加了很大壓力。從被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)考慮，改革現(xiàn)有的征地補(bǔ)償安置辦法勢(shì)在必行。近年來(lái)，各地都在積極探索保險(xiǎn)、留用地、土地入股等安置辦法。我區(qū)在調(diào)查摸準(zhǔn)當(dāng)前征地補(bǔ)償中存在的突出問(wèn)題的基礎(chǔ)上，借鑒浙江、廣東等省經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)以土地?fù)Q社保、建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度進(jìn)行了初步探討和研究。結(jié)合我區(qū)的實(shí)際情況，積極鼓勵(lì)征地補(bǔ)償費(fèi)采用分次支付的方式，補(bǔ)償年期可按承包合同剩余年限計(jì)算。目前，我區(qū)正在積極地征求各方面的意見(jiàn)，以從制度上保障被征地農(nóng)民的利益。

積極探索嘗試逐步建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立被征地農(nóng)民基本生活保障資金。對(duì)不同地區(qū)、不同年齡段的失地農(nóng)民給予相應(yīng)的基本生活保障，變一次性補(bǔ)償作為長(zhǎng)遠(yuǎn)性保障。被征地農(nóng)民基本生活保障資金的來(lái)源，主要從土地征用補(bǔ)償費(fèi)和土地有償使用政府收益及其他可用資金中解決。江蘇、浙江、廣東等地在這方面取得了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，也取得了明顯的成效。既體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則，又針對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分類(lèi)指導(dǎo)，區(qū)別對(duì)待，切實(shí)維護(hù)了失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。為我們工作的開(kāi)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

四、探索集體土地流轉(zhuǎn)，合理分配土地收益

改革現(xiàn)行的征地制度，必須同步推進(jìn)各項(xiàng)配套制度改革，尤其是加快推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度改革。過(guò)去我們一直將集體土地當(dāng)作國(guó)有土地的附屬和補(bǔ)充，剝奪了農(nóng)民集體土地的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)。進(jìn)行集體建設(shè)用地使用制度改革，目的就是要在維護(hù)集體土地所有權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過(guò)集體土地使用權(quán)的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的充分顯化，使農(nóng)民從土地上可以得到永續(xù)收益，從而建立起長(zhǎng)期有保障的財(cái)產(chǎn)收入機(jī)制。

鑒于此，我區(qū)從盤(pán)活集體土地資產(chǎn)入手，鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)使用集體土地，既可節(jié)省資金，辦理手續(xù)又方便快捷。其目的就在于還權(quán)于民、還利于民。在這一工作中，關(guān)鍵是要抓好基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作，積極構(gòu)建集體土地市場(chǎng)體系。首先，要適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，加快集體土地登記發(fā)證進(jìn)度，理順集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰土地產(chǎn)權(quán)。只有明確集體土地的物質(zhì)性質(zhì)，還農(nóng)民以處置土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，才能從根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)益。其次，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則確定農(nóng)村土地等級(jí)，進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，顯化集體土地的資產(chǎn)價(jià)值。通過(guò)確定土地等級(jí)和評(píng)估地價(jià)，建立建設(shè)用地和農(nóng)用地相銜接的地價(jià)體系，防止土地流轉(zhuǎn)中地價(jià)的隨意性，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民的利益。第三，推動(dòng)現(xiàn)有集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)。實(shí)踐證明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要更加有效地配置土地資源，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。國(guó)有土地是這樣，集體土地也不例外。在強(qiáng)化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下，允許集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，實(shí)行有償、有限期流轉(zhuǎn)，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理。在農(nóng)民自愿的前提下，實(shí)行以土地入股、租賃等方式，使農(nóng)民從土地開(kāi)發(fā)中得到長(zhǎng)久的收益。第四，正確處理國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，合理分配集體土地收益。地方人民政府本著“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，切實(shí)維護(hù)集體土地所有者、使用者的合法權(quán)利，特別是要保護(hù)原土地承包者的利益。集體土地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)主要用于建立農(nóng)民社會(huì)保障體系，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面貌，以保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，我區(qū)已在城南、太河兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全區(qū)推開(kāi)。去年共辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)23宗，面積122畝，處置集體土地資產(chǎn)額74萬(wàn)元，使農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)增值中得到長(zhǎng)久的收益。

五、加大土地執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處違法行為

當(dāng)前，一些地方違反規(guī)劃圈占土地、未批先用、邊報(bào)邊用、低價(jià)出讓土地等違法行為仍有發(fā)生。這些違法用地手續(xù)不全，沒(méi)有法律保障，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置往往很難落實(shí)。杜絕各類(lèi)違法用地，是保證征地補(bǔ)償安置工作落實(shí)的一項(xiàng)治本措施。必須切實(shí)加大土地管理執(zhí)法力度，強(qiáng)化國(guó)土資源部門(mén)的執(zhí)法職能，依法嚴(yán)肅查處各種違法用地行為，規(guī)范征地程序和批準(zhǔn)手續(xù)，維護(hù)良好的土地市場(chǎng)秩序。要將落實(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)政策“高壓線”，作為政治法律來(lái)執(zhí)行，侵占、截留、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)等嚴(yán)重侵占農(nóng)民利益的行為，要發(fā)現(xiàn)一處，查處一處，并嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，以強(qiáng)有力的手段保證農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，暢通土地信訪、舉報(bào)的渠道，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)自身權(quán)益的積極性，做到事前防范、事中監(jiān)督和事后查處相結(jié)合。還要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，及時(shí)對(duì)重大土地違法案件進(jìn)行通報(bào)和曝光，做到查處一起、教育一方。去年以來(lái)，國(guó)務(wù)院省政府多次召開(kāi)了進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序電視電話會(huì)議，查處違法用地、圈占土地等違法行為的措施和決心前所未有，土地市場(chǎng)治理整頓的高度前所未有。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)制止違法用地行為，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益提出了明確要求，關(guān)鍵在于地方政府和各有關(guān)的部門(mén)在具體工作中一步一步地抓好落實(shí)，切實(shí)從實(shí)踐“三個(gè)代表”的高度來(lái)認(rèn)真履行職責(zé)。

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，工業(yè)集中區(qū)推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌一新的背后是大量耕地被蠶食，耕地面積銳減；現(xiàn)行貨幣政策安置方式無(wú)法解決失地農(nóng)民后顧之憂，失地農(nóng)民生存難以為繼；一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，要地農(nóng)民呼聲與日俱增，引發(fā)深層次矛盾，諸多問(wèn)題亟待關(guān)注和解決?？傊鉀Q城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中的農(nóng)地問(wèn)題是農(nóng)村發(fā)展的基本問(wèn)

題，對(duì)探索農(nóng)村土地合法有序流轉(zhuǎn)；保護(hù)耕地，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，切實(shí)維護(hù)廣大群眾合法利益大有裨益。

一、存在問(wèn)題

（一）土地糾紛頗多

“七種八養(yǎng)九行當(dāng)，種糧是個(gè)虧行當(dāng)。”這是前幾年農(nóng)民種田難以掙錢(qián)甚至賠本的真實(shí)寫(xiě)照。在糧價(jià)低迷，土地效益低下，稅費(fèi)過(guò)高情形下，許多農(nóng)民忍痛放棄土地。如今農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年減輕，國(guó)家惠農(nóng)政策出臺(tái)使農(nóng)民種田積極性空前高漲。而與此同時(shí)，以土地上利益糾紛引發(fā)諸多矛盾，主要有以下幾種：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地農(nóng)民如今要地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多農(nóng)民紛紛走南闖北，拋妻別子涌入都市“淘金”尋求致富路。舉家外出打工農(nóng)民或他因無(wú)力耕種，農(nóng)田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農(nóng)田被一些農(nóng)民“拾田”耕種。如今種田劃算。失地農(nóng)民為要地三番五次向鎮(zhèn)村反映，而占地農(nóng)民也不愿意出田。同時(shí)，鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，以前土地效益低下時(shí)農(nóng)民選擇打工不愿意種田，苦口婆心勸說(shuō)耕種也無(wú)濟(jì)于事，最終不得不找人耕種?，F(xiàn)如今，眼見(jiàn)糧價(jià)上漲要地，哪有這樣便宜的事呢？

（2）昔日外出打工農(nóng)民返鄉(xiāng)要地。外出務(wù)工農(nóng)民將無(wú)力耕種的農(nóng)田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續(xù)，這為日后因土地的權(quán)、責(zé)、利而發(fā)生糾葛埋下“伏筆”。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農(nóng)田多數(shù)是無(wú)償流轉(zhuǎn)，此前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往不規(guī)范。農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商或因家庭缺乏勞動(dòng)力致使農(nóng)田棄耕，從而請(qǐng)人代耕，往往只是口頭約定的“口頭協(xié)議”、“君子協(xié)議”，未簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)民在農(nóng)田收益低的情形下，將農(nóng)田交給種糧大戶(hù)及其它農(nóng)戶(hù)代耕，耕種雙方權(quán)、責(zé)、利可分為兩種情形：第一種情形是無(wú)償?shù)?，用農(nóng)民自己的話來(lái)說(shuō)是“兩不找”，轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民無(wú)須向代耕戶(hù)付費(fèi)用，而代耕戶(hù)也不付任何報(bào)酬給轉(zhuǎn)讓方，而農(nóng)業(yè)稅由代耕戶(hù)交納。另一種情形是轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民倒貼一點(diǎn)錢(qián)給代耕方。在糧價(jià)低迷情況下，農(nóng)民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉(zhuǎn)合同也未經(jīng)司法部門(mén)公證，合同往往失范。而如今，中央一號(hào)文件出臺(tái)后，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)許多優(yōu)惠政策，譬如減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、降低農(nóng)業(yè)稅率、發(fā)放糧補(bǔ)、早稻補(bǔ)貼等，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，農(nóng)民感受到現(xiàn)在種糧很劃算，棄耕農(nóng)民要求討要農(nóng)田復(fù)耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，因而事后往往因土地流轉(zhuǎn)合同失范發(fā)生糾葛。

（3）農(nóng)村人多地少戶(hù)口要地。前幾年，由于種田效益不明顯，甚至賠本。農(nóng)民不愿意多種田。這樣農(nóng)村形成了“有田無(wú)人種”的窘境?，F(xiàn)在形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)反哺的政策出臺(tái)，糧價(jià)上漲，讓農(nóng)民喜上眉梢，一些農(nóng)民深感還是種田劃算。農(nóng)村土地承包改革后，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農(nóng)村計(jì)劃生育管理落后，超生人口在地改時(shí)未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少戶(hù)要求調(diào)整農(nóng)田和棄耕戶(hù)要求復(fù)耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，往往因土地利益與村委會(huì)及其它農(nóng)戶(hù)發(fā)生糾葛。

2、管理上越位

《中華人民共和國(guó)國(guó)土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)管理、經(jīng)營(yíng)，可由村集體組織的承包經(jīng)營(yíng)?！蓖瑫r(shí)《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！痹谵r(nóng)業(yè)收益低下及農(nóng)民對(duì)土地關(guān)愛(ài)程度偏聽(tīng)偏低情況下，一些企業(yè)和農(nóng)民利用自己的優(yōu)勢(shì)，如資金、技術(shù)，租賃外出務(wù)工農(nóng)民土地進(jìn)行集中成片開(kāi)發(fā)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而村委會(huì)往往越俎代皰，將外出務(wù)工農(nóng)民棄耕承包田全部或部分收回調(diào)整重新對(duì)外發(fā)包，在農(nóng)民不知情下越位代替農(nóng)民談判、簽訂合同。農(nóng)民要地，而企業(yè)和種田大戶(hù)則認(rèn)為，自己在稅改前簽訂合同，是“合法”的。在越位土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)田大量向企業(yè)集中，為追求利益最大化占用農(nóng)田進(jìn)行種花植草，使基本農(nóng)田保護(hù)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)；同時(shí)加劇了要地農(nóng)民與其之間矛盾。在農(nóng)村，當(dāng)農(nóng)田向種糧大戶(hù)集中時(shí)，就產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)越俎代皰代替農(nóng)民簽訂合同，履行發(fā)包方權(quán)利和義務(wù)時(shí)，必須尊重農(nóng)民個(gè)人意愿。而在操作規(guī)程中，未經(jīng)農(nóng)民同意越位代簽合同，很難保證農(nóng)民自身利益。

3、管理上錯(cuò)位

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，一些農(nóng)民外出務(wù)工無(wú)力耕種，有的農(nóng)民過(guò)去長(zhǎng)期拖欠稅費(fèi)。有的村委會(huì)以村民“你自己不盡納稅及挑圩籌資義務(wù)，還享受什么權(quán)益呢？”為由，強(qiáng)行收回農(nóng)民手中的土地重新發(fā)包給其它農(nóng)戶(hù)耕種，收取一定費(fèi)用。另外，有的村為追求利益最大化，低價(jià)收回外出務(wù)工農(nóng)民土地，高價(jià)發(fā)包給一些企業(yè)或業(yè)主種植苗木、花卉，違背了現(xiàn)行國(guó)家政策。

（二）亂占、圈占，浪費(fèi)土地問(wèn)題始終未解決

我國(guó)是世界上人地矛盾最尖銳、最突出的國(guó)家之一，在不到世界10%的耕地上承載著世界22%的人口。目前我國(guó)人均耕地只有1.4畝，不到世界人均水平的40%，但土地沙化、水土流失和粗放利用還在延續(xù)。我國(guó)以占世界不到10%的耕地，養(yǎng)活了占世界22%的

人口，這是我國(guó)對(duì)世界作出的不朽貢獻(xiàn)。近年來(lái)，、國(guó)務(wù)院對(duì)土地問(wèn)題嚴(yán)之又嚴(yán)，高瞻遠(yuǎn)矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護(hù)“紅線”。是歷史和現(xiàn)實(shí)的客觀需求，也是踐行科學(xué)發(fā)展觀的根本要求。但近年來(lái)，我國(guó)各地小城鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼之勢(shì)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化面貌日新月異，千百年來(lái)農(nóng)民習(xí)慣于的“鄉(xiāng)土社會(huì)”正轉(zhuǎn)型為“城鎮(zhèn)社會(huì)”，對(duì)于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，發(fā)展小城鎮(zhèn)無(wú)疑是一個(gè)“大戰(zhàn)略”，同樣具體到每個(gè)小城鎮(zhèn)的建設(shè)也有個(gè)“戰(zhàn)略問(wèn)題”。這就是在每個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，如何保護(hù)好耕地問(wèn)題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)進(jìn)程，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境雙重保障任務(wù)，就必須堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)耕地，把青山綠水留給子孫后代，把美好家園獻(xiàn)給人民群眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來(lái)的亂占耕地在農(nóng)村還依然普遍存在。個(gè)私企業(yè)異軍突起，無(wú)疑要占用農(nóng)地，同時(shí)勢(shì)必造成大量耕地閑置浪費(fèi)；農(nóng)村“空心村”存在，農(nóng)民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴(kuò)張，侵占農(nóng)田；更有些地方本著經(jīng)營(yíng)城市就是經(jīng)營(yíng)土地的觀念，發(fā)展經(jīng)濟(jì)就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地銳減。

（三）失地農(nóng)民問(wèn)題成為日趨嚴(yán)峻的問(wèn)題

土地承載著農(nóng)民諸多希冀，承擔(dān)著農(nóng)民社會(huì)保障功能，如土地為農(nóng)民提供了生活保障；土地作為一種商品，由于價(jià)格上漲具有增值的功能，農(nóng)民子孫后代對(duì)土地?fù)碛欣^承權(quán)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，許多農(nóng)民五彩繽紛、多姿多彩的夢(mèng)想被擊碎，農(nóng)民失去集養(yǎng)老、就業(yè)、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會(huì)保障。在現(xiàn)行征地貨幣安置方式中，失地農(nóng)民極易成為“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員，成為新的城市貧民，同時(shí)也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不安定因素。一次性補(bǔ)償,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然相對(duì)于過(guò)去也“水漲船高”,但與土地非農(nóng)升值相比，差之甚遠(yuǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的一次性補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)低,不全面,一旦補(bǔ)償費(fèi)用光,生活無(wú)保障,農(nóng)民心理上不能接受。對(duì)補(bǔ)償?shù)?，農(nóng)民反映強(qiáng)烈，不愿田被征。另外農(nóng)村土地在被征過(guò)程中存在著同地不同價(jià)現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異懸殊。千百年來(lái)農(nóng)民信奉“不患寡就患不均”，因土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異，誘發(fā)農(nóng)民攀比心理。

二、成因

（一）農(nóng)民要地的背后是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)滯后

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)序、失范現(xiàn)象。一方面有農(nóng)民自身草率了事，缺乏法律意識(shí)。村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)越俎代皰替農(nóng)民簽約；另一方面則是缺乏為農(nóng)民土地承包服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)?！掇r(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)”。同時(shí)《中華人民共和國(guó)國(guó)土地管理法》中相關(guān)條文也規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體或村委會(huì)管理、經(jīng)營(yíng)，可由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)”。村委會(huì)將棄耕田、農(nóng)村死亡五保戶(hù)承包田收回向人多地少戶(hù)發(fā)包，或成片“反租倒包”給企業(yè)、種田大戶(hù)時(shí)，無(wú)論是出于“好心”，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉(zhuǎn)中須尊重農(nóng)民群眾的意愿。事實(shí)上，倘若有個(gè)能站在農(nóng)民立場(chǎng)，以同一個(gè)聲音為農(nóng)民服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)。這樣勢(shì)必公正、公平地維護(hù)了廣大農(nóng)民的合法利益。

（二）土地產(chǎn)權(quán)不明晰

土地產(chǎn)權(quán)又稱(chēng)土地所有權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)其含義是：土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對(duì)土地占有、處分、使用、收益的權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)是物權(quán)的一種，它的主體是土地所有權(quán)，客體是土地。《中華人民共和國(guó)國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的外；屬于農(nóng)民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，已分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。事實(shí)上，法律對(duì)農(nóng)村土地闡述只是一個(gè)原則性問(wèn)題，根據(jù)《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》，中國(guó)實(shí)行土地集體所有制。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民通過(guò)承包獲取了土地使用權(quán)。在這種體制下，農(nóng)村土地的所有權(quán)實(shí)際上不明晰，農(nóng)民集體所有是一種所有權(quán)主體缺位的所有制，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中向企業(yè)、種田大戶(hù)、缺田戶(hù)集中時(shí)，就產(chǎn)生村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替農(nóng)民談判簽訂合同、協(xié)議現(xiàn)象。同時(shí)征用土地過(guò)程中，農(nóng)民作為承包人和經(jīng)營(yíng)者，卻不能參與來(lái)維護(hù)自身合法利益。這實(shí)際上極易造成交易雙方主體缺位，農(nóng)民的合法利益受損。

（三）變味的政績(jī)觀，經(jīng)營(yíng)城市就是經(jīng)營(yíng)土地的誤區(qū)未走出

在一些人頭腦里始終存在著這樣一個(gè)思想誤區(qū)，種糧食農(nóng)民永遠(yuǎn)富不了，要發(fā)展城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就要多上項(xiàng)目，就要用地。而在現(xiàn)行干部考核中，“政績(jī)就是硬道理”成了干部升遷的硬杠杠，要出政績(jī)，得干幾件顯山露水的政績(jī)工程，這樣馬路寬起來(lái)了，樓房高起來(lái)了，干部形象卻在百姓心中矮起來(lái)了。經(jīng)營(yíng)城市，使城鎮(zhèn)面貌一新，但極易形成占地——收益——再占地——再收益的惡性怪圈，致使保護(hù)耕地“紅線”成了“彈簧線”。農(nóng)村城鎮(zhèn)化，地從哪里來(lái)？這已成為農(nóng)村城鎮(zhèn)發(fā)展面臨一個(gè)具體而又現(xiàn)實(shí)不容回避的問(wèn)題，寅吃卯糧經(jīng)營(yíng)城市即經(jīng)營(yíng)土地，用光子孫后代資源，其后患無(wú)窮。

（四）征地制度上的缺陷

對(duì)被征地農(nóng)民安置的方法通常有三種：首先是土地?fù)Q就業(yè)；其二是失地農(nóng)民集體負(fù)責(zé)安置；其三是給予一次性貨幣補(bǔ)償。在就業(yè)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，采取前兩種安置方式不可能實(shí)現(xiàn)的。通常情況下采取貨幣補(bǔ)償方式。農(nóng)民征地得到的補(bǔ)償依照《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用由三部分組成：一是土地補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍；二是安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地年產(chǎn)值的4-6倍；三是被征用土地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。實(shí)際上對(duì)征地農(nóng)民是按前三年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值計(jì)算，未按照市場(chǎng)交換所實(shí)現(xiàn)。失地農(nóng)民的補(bǔ)償猶如企業(yè)買(mǎi)斷工齡，工人們往往享有社會(huì)保障，失地農(nóng)民失去賴(lài)以生存的土地，實(shí)質(zhì)為失業(yè)。農(nóng)民拿來(lái)到手的一畝地三、四千元補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民生計(jì)來(lái)說(shuō)是杯水車(chē)薪，無(wú)法解決長(zhǎng)久生活。其中還不乏鄉(xiāng)村層層盤(pán)剝、扣壓、占用。其實(shí)，根據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定表明：我國(guó)集體土地所有權(quán)存在基本形態(tài)，即村集體農(nóng)民集體所有、村民小組農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”三種形態(tài)的集體所有權(quán)主體享有平等的法律地位。其擁有的土地權(quán)利不因?yàn)樾姓`屬關(guān)系而有等級(jí)之別。因而，被征用土地的農(nóng)民集體享有獲取征地中衍生的土地效益。

三、對(duì)策

（一）建立合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其目的就是促進(jìn)土地資源開(kāi)發(fā)，提高農(nóng)業(yè)效益為目標(biāo)。然而由于隨意終止承包合同、越位收回農(nóng)民土地，引發(fā)的土地承包糾紛已上升為農(nóng)村主要矛盾。因而必須采取措施確保農(nóng)民利益，依法保障農(nóng)民的主體地位和自主決策權(quán)。

1、把好“三關(guān)”，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序

（1）申請(qǐng)關(guān)。承包土地農(nóng)戶(hù)或單位、個(gè)人需要土地流入、流出，必須由個(gè)人或單位向承包方提出書(shū)面申請(qǐng)，申請(qǐng)時(shí)需要注明流入、流出的條件、地類(lèi)、面積及流轉(zhuǎn)形式，在雙方協(xié)商一致基礎(chǔ)上，經(jīng)發(fā)包方同意后，簽訂書(shū)面意見(jiàn)，真正做到有據(jù)可查，避免日后因土地流轉(zhuǎn)發(fā)生。

（2）合同關(guān)。對(duì)流轉(zhuǎn)土地，經(jīng)雙方協(xié)商后依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范管理，切實(shí)保護(hù)依法形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和農(nóng)民土地承包權(quán)。

（3）登記關(guān)。簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，由承包方向發(fā)包方所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況做到準(zhǔn)確記錄和反映土地流轉(zhuǎn)情況，并實(shí)行土地承包動(dòng)態(tài)管理。

2、立足“四化”，促進(jìn)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)

（1）農(nóng)村土地承包長(zhǎng)期化。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存發(fā)展的物質(zhì)資料。土地流轉(zhuǎn)的主體是擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)和其它經(jīng)營(yíng)單位，客體是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而不是所有權(quán)。由于農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離，所以承包權(quán)的物權(quán)化并不排斥經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)。提出土地延包30年不變，其核心是保證土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。因而以立法的形式給農(nóng)民吃“定心丸”，避免任意削弱、剝離農(nóng)民土地承包權(quán)。國(guó)家用法律明確農(nóng)民對(duì)土地的使用。同時(shí)也讓農(nóng)民學(xué)會(huì)用法律來(lái)維護(hù)自身合法利益。

（2）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，多渠道收集供需信息，結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》制定促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，農(nóng)經(jīng)部門(mén)統(tǒng)一規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同并加強(qiáng)合同監(jiān)管，建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，使之能代表農(nóng)民利益，給農(nóng)民“國(guó)民待遇”，并對(duì)農(nóng)村土地承包中的合同糾紛，做到及時(shí)處理，規(guī)范調(diào)處。

（3）土地流轉(zhuǎn)高效化、形式多樣化。應(yīng)該看到土地延包后，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在外務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民不愿意種田或多種田。這部分農(nóng)民在外向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)部分農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商無(wú)暇顧及承包地，同時(shí)這些農(nóng)民也愿意將農(nóng)田轉(zhuǎn)讓出去。雖然農(nóng)村土地承包政策是30年不變，但各地可因地制宜，堅(jiān)持農(nóng)民自愿的前提下，進(jìn)行土地出讓、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)形式，對(duì)農(nóng)民自己因需要調(diào)整土地也應(yīng)支持，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)優(yōu)化資源配置?；疽宰栽?、互利、有償為原則，實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)高效化，打破所有制、行業(yè)的界線，建立多形式、全方位的開(kāi)放的流轉(zhuǎn)機(jī)制，達(dá)到優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的目的。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可采取的形式有：①轉(zhuǎn)包。指經(jīng)承包方同意，原承包人將自己承包的部分或全部土地，在一定條件下轉(zhuǎn)給其它農(nóng)戶(hù)、單位，轉(zhuǎn)包后土地承包關(guān)系不變。②轉(zhuǎn)讓。指經(jīng)發(fā)包方同意，承包人自愿將部分或全部土地及原承包合同規(guī)定的權(quán)利一并轉(zhuǎn)讓給其它農(nóng)戶(hù)、單位和個(gè)人，由新承包方代替原承包人履行承包合同，轉(zhuǎn)讓后原承包關(guān)系轉(zhuǎn)讓。③入股。指承包人以自己承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股加入股份制功股份合作制經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利共享。④租賃。指承包方將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)或隨同地上附著物租賃給其它農(nóng)戶(hù)、單位或個(gè)人使用，并收取租金。租賃不改變?cè)邪P(guān)系，租賃雙方只有租金收取關(guān)系。

（4）土地流轉(zhuǎn)法制化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。要按照依法治國(guó)方略，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)建設(shè)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上依法管理軌道，完善農(nóng)村土地制度，依法保障農(nóng)民的主體地位及土地流煒關(guān)系。另外，還要加強(qiáng)執(zhí)法力度，做到有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，確保黨的農(nóng)村政策依法落到實(shí)處，使群眾反映的土地中“焦點(diǎn)”、“熱點(diǎn)”問(wèn)題得以及時(shí)處理。

（二）建立耕地保護(hù)新機(jī)制

耕地銳減影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。近年來(lái)，亂占耕地，土地利用率低也給糧食安全帶來(lái)隱患。雖然國(guó)家整治土地市場(chǎng)已取得成效，但保護(hù)耕地依然是任重道遠(yuǎn)。應(yīng)該看到，國(guó)土資源管理，它不僅是保護(hù)資源的行政執(zhí)法工作，且是維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的宏觀調(diào)控工作。（1）在嚴(yán)格保護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位的方針，努力行使宏觀調(diào)控多項(xiàng)職能，守住這條不可逾越的“紅線”。（2）實(shí)行土地用途管制。土地用途管制的核心是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃審批各項(xiàng)建設(shè)用地，不得改變規(guī)劃用途。總之，農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的需求。因此，必須遵循土地與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并重，節(jié)約每一寸土地，從而達(dá)到優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用率。

四、多途探索和開(kāi)辟新的補(bǔ)償方式，使用權(quán)失地農(nóng)民與城里人一樣擁有同等待遇

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民增收問(wèn)題。失地農(nóng)民最為關(guān)注的核心問(wèn)題是權(quán)益保障及就業(yè)。應(yīng)根據(jù)不同年齡段對(duì)象特征，實(shí)行差異性保障。18周歲以下，他們需求體現(xiàn)在教育權(quán)益上保障。18周歲-50歲左右失地農(nóng)民，短期面臨的是就業(yè)，長(zhǎng)期則是怕生病。50歲以上-60歲，轉(zhuǎn)移就業(yè)是難于上青天，他們?nèi)狈η嗄晟砩夏欠N初生牛犢不怕虎的“闖勁”，葉落歸根思想，對(duì)生活保障具有強(qiáng)烈需求和渴望。60歲以上的，體力喪失，風(fēng)燭殘年，盼望過(guò)上安穩(wěn)的幸福晚年。失地后面臨生活保障，醫(yī)療保障等,要求對(duì)生活、疾病、養(yǎng)老保障。一次性貸幣補(bǔ)償安置“一發(fā)了之”，并沒(méi)考慮土地在生產(chǎn)生活中保障作用，政府責(zé)任所在就是開(kāi)展失地農(nóng)民崗前培訓(xùn)，建立失地保障舉措，解決后顧之憂，讓失地農(nóng)民失地不失望。

（1）各地要學(xué)會(huì)用“加法”來(lái)為失地農(nóng)民增加收入，就要求抓好失地農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)，通過(guò)政策傾斜加長(zhǎng)失地農(nóng)民就業(yè)的“短板”。教育作為一項(xiàng)重要人力資源，是獲取高收入的可靠保障。對(duì)此政府要根據(jù)失地農(nóng)民素質(zhì)狀況，按不同行業(yè)、工種，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，拓寬失地農(nóng)民打工空間，對(duì)年齡大、文化低的進(jìn)行短、平、快的培訓(xùn)，掌握一技之長(zhǎng)；對(duì)具有初高中文化的青年農(nóng)民，培訓(xùn)時(shí)與大中專(zhuān)學(xué)?！奥?lián)合造艦”，進(jìn)行電腦操作與維護(hù)、機(jī)械加工、服裝加工等技能培訓(xùn)，使他們由體力型向智力型轉(zhuǎn)變，即需要什么工種？用工單位和企業(yè)開(kāi)出“訂單”，政府隨即開(kāi)出“菜單”，選出符合要求的農(nóng)民進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后再向企業(yè)輸送、推介，而培訓(xùn)失地農(nóng)民的“陽(yáng)光工程”和聯(lián)系費(fèi)用則由政府“埋單”，不增加失地農(nóng)民任何負(fù)擔(dān)。（2）對(duì)公益事業(yè)建設(shè)用地采取征購(gòu)方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮土地作為財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格及農(nóng)民人去土地后的就業(yè)保障和社會(huì)保障等因素，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（3）為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保險(xiǎn)，使之老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、子有所教，既解決失地農(nóng)民后顧之憂，穩(wěn)定思想情緒，又保證社會(huì)的安定。（4）加快小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，擴(kuò)大失地農(nóng)民進(jìn)進(jìn)城務(wù)工就業(yè)渠道，為失地農(nóng)民進(jìn)城居往，經(jīng)商創(chuàng)造條件。

改革征地制度土地狀況調(diào)研報(bào)告

一、我縣土地利用現(xiàn)狀調(diào)查基本情況

(一) 基本情況

__縣位于云南省東南部、文山州西北部，地處東經(jīng)103°34′-104°45′之間，北緯23°45′-24°28′之間，全縣土地面積經(jīng)詳查結(jié)果：7585329.7畝。

__縣地處滇東南巖溶山原地區(qū)，大總山脈分支系縱橫全境，地形夏雜，地勢(shì)起伏，喀斯特地貌（或稱(chēng)巖溶地貌）較多。整個(gè)地勢(shì)從西南向東北呈階梯狀傾斜，海拔相對(duì)高差較大，最高海拔2501.8米，最低782.0米，最低差1719.8米。坡度一般為15°-35°。地形有山地、山間盆地，河谷、丘陵、平地、洼子地和壩子等。地貌類(lèi)型多樣，主要構(gòu)造侵蝕地貌，是褶皺斷裂形成的山地。如官寨剝蝕地貌，主要表現(xiàn)為剝蝕高原低山、丘陵和低中山。分布在膩腳等地；溶蝕地貌，如舍得巖溶地貌，巖溶面積占全縣總面積的47 .8%；盆地地貌，是受斷裂和溶蝕作用形成的，境內(nèi)海拔在1500米左右的壩子均屬于盆地地貌。堆積地貌境內(nèi)較少。全縣500畝以上的壩子有40個(gè)，較大的壩子有八道哨、曰者、新溝、雙龍營(yíng)、普者黑、馬者龍、天星、樹(shù)皮等，約占全縣面積的20%。

(二)土地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)

我縣各地類(lèi)面積和結(jié)構(gòu)如下：

1、農(nóng)用地:6848594.3畝，其中，耕地:1430067.1畝，占土地總面積18.8%;園地:10292.6畝，占土地總面積0.14%;林地:4630573.9畝，占土地總面積61%;牧草地:173048.3畝，占土地總面積2.3%;其它農(nóng)用地:604612.4畝，占土地總面積7.9%。

2、建設(shè)用地:92612.6畝。其中，居民點(diǎn)及工礦用地:75625.7畝，占土地總面積0.99%;交通用地:30畝，占土地總面積0.16%;水利設(shè)施用地:4656.9畝，占土地總面積0.06%。

3、未利用土地:644122.8畝，占土地總面積8.5%。

(三) 土地利用特點(diǎn)

1、農(nóng)業(yè)用地面積大，有較大的開(kāi)發(fā)潛力。全縣已利用的土地中，農(nóng)業(yè)用地為6848594.3畝，占土地總面積的90%，在農(nóng)業(yè)用地中，非耕地多，而耕地少。

2、耕地中，旱地多，灌溉水田少，全縣耕地中，旱地面積即達(dá)9421.4畝，占耕地面積的86.6%，灌溉水田145359.6畝，占耕地的10.1%。旱地面積中，以坡地為主，面積為958605.7畝，占旱地面積的77%，而平旱地、梯地等面積為23%。

3、林業(yè)用地不合理，園地少，林地多。全縣林地4630573.9畝，占土地總面積的61%，園地:10292.6畝，占土地總面積的0.14%。園地規(guī)范小，零星分布，目前還未形成規(guī)模，商品率極低低。林地面積中，有林地3146993.5畝，全縣森林覆蓋率達(dá)41.5%。

4、牧草地以天然草地為主，人工草地、改良草地缺乏。

5、城鎮(zhèn)、村莊及工礦用地中，以村莊用地多，而工礦等其他用地較少，說(shuō)明__縣城市建設(shè)薄弱，工礦企業(yè)不發(fā)達(dá)。

6、交通用地較少，僅占全縣土地面積的0.16%。

7、水域以河域水面、坑塘水面、溝渠水面為主。

8、未利用土地面積大，但可開(kāi)發(fā)利用的較多，隊(duì)難以利用的裸土地，裸巖石礫外，其余荒草地、田坎等土地還可以開(kāi)發(fā)利用。

(四) 土地利用中存在的主要問(wèn)題

1、土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地利用率低

用地結(jié)構(gòu)不合理，主要是：1、耕地少，非耕地多。2、園地和水域用地少，開(kāi)發(fā)潛力大。3、城鎮(zhèn)居民及工礦用地不合理，存在用地浪費(fèi)現(xiàn)象。4、牧草地少，未利用地多，開(kāi)展難度大，影響畜牧業(yè)的發(fā)展。5、林業(yè)用地面積多，但低產(chǎn)林地較多。由于低產(chǎn)林面積比重較大，林業(yè)利用率低，開(kāi)發(fā)潛力大。

2、森林植被遭到破壞，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境惡化,__縣的森林資源，由于50年代末和60年代初土法冶煉鋼鐵，1978年以后包產(chǎn)到戶(hù)，開(kāi)荒擴(kuò)大耕地，大面積的森林遭到嚴(yán)重破壞。加之人口的不斷增長(zhǎng)，資源與人口、環(huán)境矛盾日趨突出，致使全縣森林面積銳減。據(jù)有關(guān)部門(mén)記載，1952年全縣森林面積為507．45萬(wàn)畝，森林覆蓋率達(dá)67．7％。到1978年森林面積減到143．9畝，森林覆蓋率為19．2％，面積比1952年減少363．55萬(wàn)畝，森林覆蓋僅為1952年的28．36％。80年代開(kāi)始，全縣響應(yīng)黨的號(hào)召，積極開(kāi)展居民義務(wù)植樹(shù)活動(dòng)，但由于造林存活率低，加之管理工作滯后等原因，使造林面積難以補(bǔ)償被毀林面積。由于森林資源遭到破壞，造成了嚴(yán)重的后果：一是水土流失加劇，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年全縣水土流失面積達(dá)1689平方公里，占全縣土地總面積的33.4％；二是水源枯竭，水庫(kù)、壩塘等庫(kù)容量減少，山區(qū)人畜飲水困難；三是自然災(zāi)害頻繁，損失程度加重。由于森林面積減少，高山山區(qū)、陡坡地區(qū)耕地嚴(yán)重受到洪水沖刷，低凹地易造成洪澇災(zāi)害耕地質(zhì)量下降。__六獨(dú)銅礦區(qū)曾經(jīng)發(fā)生山體滑坡，造成人員傷亡的事件。這都說(shuō)明了森林被破壞，環(huán)境不斷惡化造成的。四是氣候受到影響，常常會(huì)發(fā)生旱、澇、冰雹、霜凍等災(zāi)害性天氣，且周期縮短。

3、人口過(guò)快增長(zhǎng)，人地矛盾突出

長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種原因，造成了人口增長(zhǎng)過(guò)快，耕地銳減及人地矛盾突出等問(wèn)題。在人地比例關(guān)系中，土地資源嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是不可再生資源，土地面積是個(gè)常數(shù)，人口是個(gè)變量，人口的迅速增長(zhǎng)，必然帶來(lái)人均土地和耕地相對(duì)數(shù)量的減少。必然造成人地矛盾加劇。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)附近的良田良地逐步被征用，非農(nóng)業(yè)用地增長(zhǎng)快，耕地逐年減少，耕地質(zhì)量減退。

4、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件亟待改善

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高低，主要取決于土地質(zhì)量，技術(shù)水平、生產(chǎn)條件(主要是基礎(chǔ)設(shè)施)和必要的物力、財(cái)力的投入等。按照發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)譬化農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求，__縣農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是極不相適應(yīng)。由于水利設(shè)施差，工程老化和不完善，一些水利工程帶病運(yùn)行，迫切需要改造和更新。據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全縣灌溉水田145359.6畝，占耕地的10.1%，而望天田、旱地、菜地等則占90.9%。由于全縣水利設(shè)施不配套，到1994年全縣水利化程度僅達(dá)26%，從而形成地多田少、低產(chǎn)田地多，高產(chǎn)田地少的耕地利用狀況；由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，抵御自然災(zāi)害能力低，一旦警到大的自然災(zāi)害如，霜凍、干旱、洪澇等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將受到嚴(yán)重影響，如，霜凍、干旱、洪澇等。

5、農(nóng)村能源短缺，制約林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

__縣水能資源豐富，但開(kāi)發(fā)利用程度不充分。由于全縣水能資源開(kāi)發(fā)利用率低，煤礦資源少等，造成了農(nóng)村生活能源緊張。雖通過(guò)節(jié)柴改灶技術(shù)推廣，農(nóng)村沼氣的開(kāi)發(fā)高，但也難以使魯號(hào)農(nóng)村能源緊張的局面有所緩解。農(nóng)村生活能源不得不以森林的消耗作為代價(jià)來(lái)得以逐步解決。因此，造成了森林資源消耗量大于生產(chǎn)量，森業(yè)資源減少的局面。所以，需要使農(nóng)村能源的問(wèn)題得到解決，首先要加快水力資源的開(kāi)發(fā)，提高農(nóng)村通電率，其次還要加快農(nóng)用薪炭林建設(shè)，推廣節(jié)柴改灶和沼氣，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立風(fēng)力發(fā)電等。

6、土地利用缺乏科學(xué)規(guī)劃，亂占亂建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

隨著人口的不斷增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)建設(shè)特別是市政建設(shè)需要逐步增強(qiáng)，公路交通，郵電設(shè)施，城市給水、供電，街道建設(shè)等城市功能應(yīng)相互配套。但是，由于缺乏統(tǒng)一的科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，加之執(zhí)法不嚴(yán)，管理工作滯后等因素，城市建設(shè)，農(nóng)村建房只從本行業(yè)、部門(mén)和個(gè)人利益出發(fā)，各行其是，擠占街道、公路，亂占亂建，用地布局不科學(xué)，工廠和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建廠選址因缺乏規(guī)劃，存在重復(fù)建設(shè)，用地浪費(fèi)等現(xiàn)象。

二、現(xiàn)行基本土地制度與土地征用制度

土地征用制度是我國(guó)一項(xiàng)基本土地制度,征地過(guò)程是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變過(guò)程,強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是其兩個(gè)基本特征,但現(xiàn)行征地補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路。我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度透視，我國(guó)現(xiàn)行法律強(qiáng)調(diào)征地是一種國(guó)家行政行為,是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)國(guó)家的一種義務(wù),不是集體經(jīng)濟(jì)組織向國(guó)家“賣(mài)地”。因此我國(guó)的征地具有強(qiáng)制性,但必須以補(bǔ)償為條件。而征地補(bǔ)償只能是適當(dāng)補(bǔ)償,遵循3個(gè)原則:①征地補(bǔ)償必須按國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;②征地補(bǔ)償應(yīng)使被征地單位農(nóng)民生活水平不降低為準(zhǔn)則;③按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償

根據(jù)憲法，中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義土地公有制。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。中國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度的具體內(nèi)容是由《中華人民共和國(guó)國(guó)土地管理法》及土地管理法實(shí)施條例所規(guī)定的。除了農(nóng)村集體和個(gè)人為了興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個(gè)人使用農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)建設(shè)單位確實(shí)需要使用農(nóng)村集體所有的土地時(shí)，必須經(jīng)過(guò)土地管理主管部門(mén)批準(zhǔn)，通過(guò)國(guó)家征用將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有的土地，然后通過(guò)出讓或者行政劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)。土地管理法也規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)于征用各類(lèi)土地，包括基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地的審批權(quán)限。根據(jù)自__年實(shí)施的《征用土地公告辦法》，被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在征用農(nóng)民集體所有土地時(shí)，對(duì)征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行公告。按照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》，征地當(dāng)事人有權(quán)利就擬定征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案，以及擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案申請(qǐng)等事項(xiàng)舉行聽(tīng)證。

在現(xiàn)有土地征用制度下，征用土地的補(bǔ)償不是以土地的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的，而是以被征用土地的原用途的產(chǎn)出水平為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行核定。征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地管理法規(guī)定了征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的上限，而被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及征用非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由各省級(jí)地方政府制定。

一、 現(xiàn)行土地征用制度的弊端及其產(chǎn)生的問(wèn)題

在征用農(nóng)村土地的過(guò)程中，土地交易的主體是土地所有權(quán)，所發(fā)生的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)向國(guó)家土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化。完成征地手續(xù)后，國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)出讓或者劃撥給用地單位使用。在由用地單位向政府申請(qǐng)征地時(shí)，由用地單位支付征地補(bǔ)償費(fèi)并最后取得土地使用權(quán)的情形，其實(shí)質(zhì)是用地單位代國(guó)家支付了土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的價(jià)格并因此獲得土地使用權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向性的，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)，而且農(nóng)村集體土地的所有者在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中始終處于被動(dòng)從屬地位。只有當(dāng)本集體以外的單位需要該集體所有的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的時(shí)候，才會(huì)由用地單位向政府土地管理機(jī)構(gòu)提出征用土地的申請(qǐng)，或者由政府直接征用土地用于出讓?zhuān)瑥亩鴨?dòng)土地征用程序，最終導(dǎo)致土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。作為集體土地的所有者，農(nóng)民集體不僅不能自主行動(dòng)促成土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而且在法律上也沒(méi)有對(duì)于征地的合理性提出異議的權(quán)利。因而可以說(shuō)，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度事實(shí)上是在法律上規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國(guó)家所有權(quán)處于不平等的地位，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)的內(nèi)在的不完整性。這正是導(dǎo)致征地過(guò)程中一系列嚴(yán)重問(wèn)題的根本原因。

由于土地征用而產(chǎn)生的土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移并不是真正的市場(chǎng)公平交易，而只能把其看成是一種特殊的土地產(chǎn)權(quán)交易。不過(guò)，也應(yīng)當(dāng)注意到，改革開(kāi)放以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)對(duì)非市場(chǎng)的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)造成了沖擊。近幾年征地改革試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各種新的補(bǔ)償方式和概念，如實(shí)物補(bǔ)償、合作補(bǔ)償、年薪制補(bǔ)償、綜合價(jià)等，也反映了土地市場(chǎng)供求關(guān)系對(duì)土地補(bǔ)償價(jià)格形成的影響。但是，這種在缺乏必要的法律保證的條件下形成的征地補(bǔ)償費(fèi)，仍然嚴(yán)重偏離市場(chǎng)決定的價(jià)格水平。因此，征地費(fèi)用水平就無(wú)法成為調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供求關(guān)系的杠桿。

除了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完整性外，現(xiàn)有征地制度還存在著以下嚴(yán)重弊端：

（1）“公共利益”和“國(guó)家建設(shè)用地”定義模糊。

（2）征用土地的程序不完善

（3）征地補(bǔ)償機(jī)制存在根本缺

（4）對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)的處置缺乏明確合理的規(guī)定。

（5）缺乏獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評(píng)定機(jī)構(gòu)。

（6）缺乏明確、獨(dú)立和有效的征地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制。

土地征用制度的缺陷，導(dǎo)致了土地征用過(guò)程中一系列的嚴(yán)重問(wèn)題。主要包括：

（1） 地方政府濫用征地權(quán)利，導(dǎo)致耕地急劇減少和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)

（2） 失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損。

（3） 失地農(nóng)村人口的安置問(wèn)題面臨新的挑戰(zhàn)。

上述種種問(wèn)題的存在，充分顯示了土地征用制度改革的迫切性。

二、 創(chuàng)新土地征地制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和各個(gè)國(guó)家的實(shí)踐，土地征地制度的改革，要注意把握嚴(yán)格控制占用耕地和保護(hù)農(nóng)民利益這兩條。改革的總目標(biāo)就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權(quán)益，又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于土地征用制度的缺陷與征地過(guò)程中存在的問(wèn)題，能夠更好的做到切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：

第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù)，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時(shí)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償。

新的憲法修正案規(guī)定，國(guó)家對(duì)于征收和征用土地給予補(bǔ)償。此修正案并未排除在土地征用時(shí)可以對(duì)于集體所有的土地給予市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上的補(bǔ)償。而且，新的憲法修正案包括了對(duì)于依法獲得的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)予以憲法保護(hù)，這意味著合法的私有財(cái)產(chǎn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下享有與其他性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)平等的地位，在市場(chǎng)交易時(shí)應(yīng)當(dāng)獲得公平的市場(chǎng)價(jià)格或者補(bǔ)償。這實(shí)質(zhì)上也體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必須平等對(duì)待各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的客觀要求。那么，就沒(méi)有理由對(duì)于依法確立的集體土地所有權(quán)繼續(xù)實(shí)行過(guò)度的限制。簡(jiǎn)單地說(shuō)，集體土地所有權(quán)在土地交易過(guò)程中應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格獲得公平的補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)明確的是，即便仍然限定集體土地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)化為國(guó)家土地所有權(quán)，在土地征用過(guò)程中同樣可以按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)于集體土地予以補(bǔ)償。

第二，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我縣的具體情況制定專(zhuān)門(mén)的土地征用辦法，對(duì)于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。既要保證國(guó)家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)對(duì)于征地過(guò)程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請(qǐng)、征地前公告、征地聽(tīng)證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實(shí)際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個(gè)方面。

第三，確立以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑。只有按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成，應(yīng)以確定需補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目來(lái)確定。這應(yīng)當(dāng)包括土地本身和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi)，以及必要的法律和專(zhuān)業(yè)服務(wù)費(fèi)用，如測(cè)量與評(píng)估費(fèi)用等。

第四，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制。征地過(guò)程中的糾紛主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：征地本身的合理性和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。就征地本身而言，糾紛的核心為是否應(yīng)該征地和征地的數(shù)量是否合理這兩個(gè)問(wèn)題。征地補(bǔ)償方面的爭(zhēng)議則是關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理。所以在制定征地辦法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)于征地程序和征地補(bǔ)償糾紛的處理機(jī)制分別予以規(guī)定，要明確行政部門(mén)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)在解決各類(lèi)征地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對(duì)于征地行為合法性和征地補(bǔ)償合理性的判定。除了行政復(fù)議外，由政府任命的獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以就征地合法性問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)；政府也可以建立獨(dú)立的土地價(jià)格評(píng)估委員會(huì)或者土地仲裁庭，對(duì)征地補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行核定和裁決；而且必須要在征地法中明確賦予人民法院最終審理征地行為合法性和征地補(bǔ)償合理性的權(quán)力。

第六，改革土地補(bǔ)償費(fèi)管理和分配體制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。由于中國(guó)土地制度的公有性質(zhì)，土地征用是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地過(guò)程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。這就意味著土地征用在中國(guó)的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因征地而失去土地的農(nóng)民的安置成為一個(gè)十分敏感的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。從理論上講，在征地部門(mén)對(duì)于被征土地按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償后，就不對(duì)被征地集體的農(nóng)民有任何其他的義務(wù)了。在制定土地征用辦法時(shí)應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體土地的征用補(bǔ)償費(fèi)的支付與處置有相應(yīng)的規(guī)定，以充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

首先，土地補(bǔ)償方案必須在擬征地所在集體予以公告，并以書(shū)面形式送達(dá)該集體各個(gè)農(nóng)戶(hù)。在該公告中，應(yīng)當(dāng)明確告知該集體或者其成員在規(guī)定的期限內(nèi)有對(duì)征地補(bǔ)償方案向法定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)提出異議的權(quán)利。

其次，在征地部門(mén)正式占有和使用土地之前，必須在法院認(rèn)定的銀行賬戶(hù)內(nèi)存入足夠的土地補(bǔ)償費(fèi)。如果不是預(yù)估的補(bǔ)償費(fèi)全額也應(yīng)當(dāng)不少于百分之九十。同時(shí)，要在法律上規(guī)定征地部門(mén)必須自取得土地產(chǎn)權(quán)之日起，按照法定的利率支付所欠征地款的利息。這樣，可以防止征地部門(mén)拖欠農(nóng)民的征地費(fèi)，

再次，必須改革土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配體制。征地補(bǔ)償費(fèi)的不同構(gòu)成部分的分配辦法應(yīng)當(dāng)不同。按規(guī)定應(yīng)該付給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)，如地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)及搬遷費(fèi)，應(yīng)當(dāng)直接支付給被征地的農(nóng)民，避免侵占和挪用的發(fā)生。對(duì)于屬于對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償?shù)牟糠?，?yīng)當(dāng)為被征地的所有集體成員共同所有。這又包括兩種基本情形：部分集體成員的承包土地被征用；全部集體土地被征用。當(dāng)只有部分集體成員的承包土地被征用時(shí)，屬于土地所有權(quán)補(bǔ)償費(fèi)的一部分應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民因失去所剩年期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失。當(dāng)全部集體土地被征用時(shí)，土地所有權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)屬于全體村民。應(yīng)當(dāng)以公有基金的形式進(jìn)行管理和投資，以保障失地農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和重新就業(yè)。應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)管理使用的規(guī)定，以規(guī)范資金的使用，防治貪污、挪用和浪費(fèi)。

另外，可以考慮在征地補(bǔ)償費(fèi)中劃出一部分設(shè)立人力資源開(kāi)發(fā)基金，專(zhuān)項(xiàng)用于失地人口勞動(dòng)技能培訓(xùn)，幫助失地人口實(shí)現(xiàn)新的就業(yè)。既往那種依賴(lài)用地單位安置農(nóng)村人口的做法，與勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)化改革的方向不相符合。尤其是當(dāng)失地人口的勞動(dòng)技能與用地單位對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的需求存在很大差距的時(shí)候，法律上強(qiáng)制要求用地單位接收失地的農(nóng)村人口是違反勞動(dòng)力資源市場(chǎng)配置的效率原則的，是一種不合理的行為。

最后，在集體土地被部分征用的情況下，如果要通過(guò)內(nèi)部土地調(diào)整來(lái)安置失地農(nóng)戶(hù)的話，要處理好農(nóng)村失地人口安置與保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。未經(jīng)原土地使用者的同意，不得為了安置失地人口而對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)隨意更改和調(diào)整。在制定土地征用法時(shí)，要充分考慮到其與《農(nóng)村土地承包法》中相關(guān)規(guī)定的協(xié)調(diào)。

除了上述各個(gè)方面之外，政府能否爭(zhēng)取開(kāi)征部分費(fèi)用作為其提供配套基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償?shù)?。因?yàn)椋鞘薪紖^(qū)的土地在轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地時(shí)土地的價(jià)格會(huì)成倍上漲。城市基礎(chǔ)設(shè)施的延伸無(wú)疑是一個(gè)重要原因。那么，政府取得部分征地補(bǔ)償費(fèi)的理由就是，郊區(qū)土地的增值，部分是由于城市政府投資的公共設(shè)施的延伸的結(jié)果。因而，城市政府開(kāi)征部分費(fèi)用，其可以是政府先期投資的回收，或者是對(duì)需要的新建公共設(shè)施投資的先期取得。如果要征收某種形式的增值費(fèi)，建議以土地補(bǔ)償價(jià)格為基礎(chǔ)或按照新的土地用途和面積及建筑容積率來(lái)征收。

土地承包糾紛仲裁工作狀況調(diào)研報(bào)告

今年3月，農(nóng)業(yè)局結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作進(jìn)行調(diào)研，現(xiàn)報(bào)告如下：

一、基本情況

__年11月，師宗縣成立了全省第一家農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，并于__年5月被省農(nóng)業(yè)廳批準(zhǔn)為農(nóng)村土地承包仲裁試點(diǎn)縣。在四年多的時(shí)間里，師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)在縣委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的大力支持和幫助下，積極組織開(kāi)展了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作。截止目前，共接到農(nóng)村土地承包糾紛200起，受理177起，其中仲裁14起，調(diào)解處理163起。仲裁工作的開(kāi)展，不僅有效地維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)也為進(jìn)一步建立完善的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解處理機(jī)制奠定了良好的基礎(chǔ)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。

二、師宗縣農(nóng)村土地承包糾紛類(lèi)型

（一）農(nóng)村土地承包糾紛類(lèi)型。從幾年的仲裁實(shí)踐看，我縣農(nóng)村土地承包糾紛主要有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛；土地流轉(zhuǎn)糾紛；侵害婦女承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛；土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛幾種形式。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)類(lèi)型：

1、先棄后取，引發(fā)糾紛。一些農(nóng)民承包集體土地后，沒(méi)有使用土地，造成土地荒蕪，其他人趁機(jī)利用，進(jìn)行種植；或未明確責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，交給他人使用?，F(xiàn)在承包人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是自己所有為由，要求取回土地，與種植人發(fā)生糾紛。全縣共接待此類(lèi)案件102件，占總案件數(shù)的51%。主要發(fā)生在丹鳳、高良、五龍、彩云等人均占有耕地較多和經(jīng)濟(jì)條件較好的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

2、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范而引發(fā)的糾紛，此類(lèi)案件33件，占16.5%。

3、出嫁女為爭(zhēng)得土地與其娘家發(fā)生糾紛。此類(lèi)案件共16件，占8%。

4、原“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶(hù)要求返還其原承包地。此類(lèi)案件11件，占5.5%。

5、同一承包地重復(fù)發(fā)包引發(fā)的糾紛。此類(lèi)案件共6件，占3%。

6、私自買(mǎi)賣(mài)承包地引發(fā)的糾紛，此類(lèi)案件共2件，占1%。

7、承包戶(hù)家庭成員全部死亡，發(fā)包方要求收回承包地引發(fā)的爭(zhēng)議，此類(lèi)案件共1件，占0.5%。

8、承包地繼承引發(fā)的糾紛，此類(lèi)案件共4件，占2%。

9、所有權(quán)或使用權(quán)不清，引發(fā)的糾紛。此類(lèi)案件共3件，占1.5.%。

10、征地補(bǔ)償款分配引發(fā)的糾紛，此類(lèi)案件共4件，占2%。

11、承包戶(hù)內(nèi)家庭成員之間，主要由于贍養(yǎng)問(wèn)題及兄弟不和而要求分戶(hù)引發(fā)的糾紛，此類(lèi)案件共18件，占9%。

（二）糾紛調(diào)處途徑。我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛當(dāng)事人主要通過(guò)以下5種途徑解決糾紛：

1、自行協(xié)商。農(nóng)民在發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛后，在自愿互諒的基礎(chǔ)上，直接進(jìn)行磋商，自行解決爭(zhēng)議的情況比較多，但由于缺乏必要的來(lái)自第三方的疏導(dǎo)，往往偏執(zhí)于自己的一方之理，很難聽(tīng)進(jìn)對(duì)方當(dāng)事人的不同意見(jiàn)。因此，雙方當(dāng)事人的自行協(xié)商很容易擱淺。

2、請(qǐng)求調(diào)解。這是解決農(nóng)村土地糾紛的主要形式。糾紛當(dāng)事人通過(guò)請(qǐng)求村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)幫助解決糾紛，如果調(diào)解成功，主持調(diào)解的機(jī)構(gòu)(個(gè)人)及時(shí)讓雙方當(dāng)事人簽訂書(shū)面協(xié)議，并應(yīng)幫助和督促當(dāng)事人自覺(jué)履行協(xié)議。調(diào)解也是我們仲裁機(jī)構(gòu)的重要工作方式。自__年11月成立“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)”和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立“調(diào)解委員會(huì)”以來(lái)，共接待群眾來(lái)信來(lái)訪案件200件，通過(guò)調(diào)解處理了163件。

3、申請(qǐng)仲裁。與訴訟相比，由于農(nóng)村土地承包仲裁不僅省時(shí)、省錢(qián)，而且程序簡(jiǎn)便，處理爭(zhēng)議較快?，F(xiàn)也成為處理農(nóng)村土地糾紛的重要手段。__年以來(lái)，我縣共仲裁糾紛14件，僅__年就仲裁6件，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。

4、提起訴訟。因?yàn)橥ㄟ^(guò)訴訟得到的判決更具權(quán)威性，并有國(guó)家強(qiáng)制力作后盾，對(duì)當(dāng)事人最終權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有較充分的保障。當(dāng)事人通過(guò)訴訟解決糾紛的情況也時(shí)有發(fā)生。

5、申請(qǐng)政府處理。此類(lèi)糾紛一般是所有權(quán)或使用權(quán)不清引發(fā)的糾紛，我縣主要采取政府受理，交由農(nóng)經(jīng)部門(mén)調(diào)查核實(shí)，并擬出《行政處理決定書(shū)》，由政府簽章核發(fā)的方式進(jìn)行處理。

三、開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁的主要做法

（一）成立仲裁機(jī)構(gòu)

為保證農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作的順利開(kāi)展，__年11月，師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)成立，由分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)任主任，農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)和政府辦副主任任副主任，國(guó)土資源、林業(yè)、農(nóng)村辦、民政、司法、信訪、經(jīng)營(yíng)管理等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為組成人員，下設(shè)辦公室在經(jīng)營(yíng)管理站，由農(nóng)業(yè)局分管農(nóng)經(jīng)的副局長(zhǎng)兼任辦公室主任，農(nóng)經(jīng)站長(zhǎng)、副站長(zhǎng)兼任辦公室副主任。辦公室具體負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解和仲裁的日常工作，并配備了4名專(zhuān)職工作人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解委員會(huì)，并配備了專(zhuān)職工作人員。

（二）完善仲裁機(jī)制

1、規(guī)范仲裁原則

堅(jiān)持地位平等的原則。糾紛仲裁當(dāng)事人無(wú)論是農(nóng)戶(hù)、業(yè)主，還是村（社）集體經(jīng)濟(jì)組織，在糾紛調(diào)解、仲裁過(guò)程中，其法律地位人人平等，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，公平、公正地調(diào)處糾紛。

堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。當(dāng)事人提出仲裁申請(qǐng)后，仲裁委員會(huì)要對(duì)承包糾紛案件進(jìn)行調(diào)查了解，依照法律規(guī)定和客觀事實(shí)，決定是否受理。案件受理后，要進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查，取得農(nóng)村土地承包的原始資料和證明材料，實(shí)事求是，分清是非曲直，為農(nóng)村土地承包糾紛仲裁提供可靠證據(jù)。

堅(jiān)持調(diào)解為主的原則。雖然一般申請(qǐng)仲裁的案件都是經(jīng)過(guò)多次調(diào)解無(wú)果，但仲裁委仍然堅(jiān)持調(diào)解為主、裁決為輔，在制度上和程序上保障將調(diào)解結(jié)案作為首選目標(biāo)，并在工作中努力貫徹。確實(shí)無(wú)法達(dá)成一致協(xié)議的，依法及時(shí)作出裁決。

2、制定土地承包糾紛仲裁規(guī)范化制度。結(jié)合土地承包體制的特點(diǎn)，仲裁委借鑒（民商事）仲裁和勞動(dòng)仲裁的做法，參照法院民事審判的規(guī)則，制訂了《師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁暫行辦法》和《師宗縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作制度》。

3、設(shè)計(jì)法律文書(shū)和操作流程。由于土地承包仲裁工作具體操作無(wú)現(xiàn)成格式可用，而案件從受理到仲裁文書(shū)的送達(dá)、回訪等都需要形成完善的工作機(jī)制，包括立案、現(xiàn)場(chǎng)勘查、取證、庭審、合議、調(diào)解、裁決和結(jié)案等每一環(huán)節(jié)都要制訂操作規(guī)程，保證糾紛公正裁決。因此，仲裁委參考法院民事審判制度，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了《師宗縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作紀(jì)律》、《師宗縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁回避制度》、《師宗縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁檔案管理制度》等內(nèi)部規(guī)范制度。同時(shí)，陸續(xù)設(shè)計(jì)并不斷修訂完善了《仲裁申請(qǐng)書(shū)》、《不予受理案件通知書(shū)》、《立案登記表》、《受理案件通知書(shū)》、《法定代表人身份證明書(shū)》、《應(yīng)訴通知書(shū)》、《舉證通知書(shū)》、《授權(quán)委托書(shū)》、《調(diào)查筆錄》、《現(xiàn)場(chǎng)勘察筆錄》、《開(kāi)庭通知書(shū)》、《仲裁庭組成通知書(shū)》、《開(kāi)庭筆錄》、《調(diào)解筆錄》、《調(diào)解決議書(shū)》、《合議記錄》、《裁決書(shū)》、《送達(dá)回證》等18種標(biāo)準(zhǔn)法律文書(shū)格式。

4、建立土地承包仲裁政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。由于土地承包相關(guān)法滯后，此前有法可依的主要是《農(nóng)村土地承包法》、《云南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)國(guó)農(nóng)村土地承包法>;辦法》和最高人民法院的兩個(gè)司法解釋?zhuān)瑢徖硪罁?jù)嚴(yán)重不足。為此，仲裁委對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行了大規(guī)模的檢索研究，同時(shí)還收集了國(guó)家、省關(guān)于農(nóng)村土地承包的政策文件，建立了農(nóng)村土地承包仲裁專(zhuān)用政策法規(guī)電子數(shù)據(jù)庫(kù)，主要包括法律依據(jù)、政策依據(jù)和制度依據(jù)三方面內(nèi)容，其中相關(guān)法律法規(guī)32件，政策文件27件，為依法審理提供了可靠的依據(jù)。

5、探索制度創(chuàng)新

建立核稿發(fā)文制度。所有仲裁文書(shū)均由案件首席仲裁員把關(guān)。仲裁裁決書(shū)實(shí)行主任核發(fā)制，未經(jīng)主任審核，不得下發(fā)；若發(fā)現(xiàn)有重大問(wèn)題，及時(shí)與該案首席仲裁員溝通，必要時(shí)可請(qǐng)?jiān)摪钢俨猛ブ匦潞献h。

建立裁后回訪結(jié)果通報(bào)制度。仲裁委對(duì)已到法律生效期的案件都要作裁后回訪。凡是無(wú)法執(zhí)行或被法院審理后推翻的案件，都要進(jìn)行內(nèi)部分析總結(jié)，便于及時(shí)吸取教訓(xùn)。

（三）制定統(tǒng)一程序，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)仲裁

農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁，不僅要法律適用準(zhǔn)確，還要程序合法。為此，我縣依照《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》和《仲裁法》等有關(guān)法律規(guī)定，制定了統(tǒng)一嚴(yán)格的仲裁程序。

1、案件的申訴與受理。當(dāng)事人必須以書(shū)面形式向仲裁委提出仲裁申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)審查，不符合受理?xiàng)l件的，填寫(xiě)不予受理案件通知書(shū)，及時(shí)通知當(dāng)事人，并說(shuō)明理由；符合受理?xiàng)l件的，及時(shí)填寫(xiě)立案登記表，并由副主任（農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)）審批，立案后，5日內(nèi)向當(dāng)事人送達(dá)受理通知書(shū)、應(yīng)訴通知書(shū)、舉證通知書(shū)，取得送達(dá)回證，并要求當(dāng)事人15日提供授權(quán)委托書(shū)、答辯狀及相關(guān)證據(jù)。通過(guò)嚴(yán)格把關(guān)，防止越權(quán)受理現(xiàn)象的發(fā)生，避免仲裁的盲目性。

2、指定仲裁員。案件受理后，仲裁委員會(huì)指定3名仲裁員（其中1名首席仲裁員）和1名書(shū)記員組成仲裁庭,負(fù)責(zé)整個(gè)案件的處理工作。

3、深入調(diào)查。仲裁庭組建后，由仲裁庭人員深入基層，深入實(shí)際，進(jìn)行調(diào)查了解，基本掌握案情，并取得必要證據(jù)。

4、堅(jiān)持先調(diào)解后仲裁的方法解決糾紛。調(diào)解是仲裁的前提，我們始終把調(diào)解貫穿于解決糾紛和仲裁的全過(guò)程，以最大的誠(chéng)意，教育、說(shuō)服、勸解當(dāng)事人，盡量爭(zhēng)取協(xié)調(diào)解決，調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，仲裁庭及時(shí)下發(fā)調(diào)解書(shū)。

5、開(kāi)庭審理。糾紛案件的仲裁主要采取在仲裁委員會(huì)所在地公開(kāi)庭審方式進(jìn)行，仲裁庭確定開(kāi)庭時(shí)間、地點(diǎn)后，提前5個(gè)工作日將《仲裁庭組成通知書(shū)》和《開(kāi)庭通知書(shū)》送達(dá)當(dāng)事人和其他仲裁參加人。申請(qǐng)人經(jīng)傳票傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，或者未經(jīng)仲裁庭許可中途退庭的，按撤回申請(qǐng)?zhí)幚恚槐簧暾?qǐng)人提出反請(qǐng)求的，依法缺席裁決；被申請(qǐng)人經(jīng)2次傳票傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，或者未經(jīng)仲裁庭許可中途退庭的，依法缺席裁決。當(dāng)事人要求不開(kāi)庭的，仲裁庭可以根據(jù)仲裁申請(qǐng)書(shū)、答辯書(shū)以及其他證明材料作出裁決。仲裁的案件，都是通過(guò)調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，仲裁庭及時(shí)進(jìn)行裁決。案情較為復(fù)雜，社會(huì)影響較大的案件，其裁決由仲裁委集體討論決定。

6、堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則進(jìn)行仲裁。在仲裁過(guò)程中，始終要求當(dāng)事人用事實(shí)、證據(jù)、法律條款來(lái)支持自己的仲裁請(qǐng)求，仲裁員幫助當(dāng)事人依法搜集證據(jù)，確保事實(shí)客觀公正。

7、限時(shí)辦結(jié)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁自受理之日起60日內(nèi)結(jié)束；案情復(fù)雜需要延期的，經(jīng)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)主任批準(zhǔn)最多可以延期30日，并書(shū)面通知當(dāng)事人。

8、仲裁執(zhí)行。當(dāng)事人對(duì)仲裁決定書(shū)不服的，可以依法在收到裁決書(shū)之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。對(duì)拒不執(zhí)行裁決的，仲裁機(jī)構(gòu)協(xié)助當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

__年6月，我縣被列為農(nóng)村土地承包糾紛仲裁省級(jí)試點(diǎn)縣，在省農(nóng)業(yè)廳的支持下，我縣新建了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的仲裁庭，配置了電腦、攝像機(jī)、掃描儀、打印機(jī)等設(shè)備，購(gòu)置了仲裁桌椅，不僅較大地改善了仲裁工作條件，更增強(qiáng)了仲裁機(jī)構(gòu)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（五）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化培訓(xùn)，努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。

從__年開(kāi)始，我們就不斷從書(shū)店訂購(gòu)了一些相關(guān)的學(xué)習(xí)資料，堅(jiān)持學(xué)習(xí)，堅(jiān)持定期在單位內(nèi)部開(kāi)展業(yè)務(wù)技能和農(nóng)村土地承包政策及有關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的交流活動(dòng)。在__年仲裁試點(diǎn)工作開(kāi)展以后，更是加強(qiáng)了指導(dǎo)，每當(dāng)有案件發(fā)生時(shí)，縣仲裁委員會(huì)都是精心審理或派人現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和把關(guān)，把學(xué)習(xí)和實(shí)踐充分結(jié)合起來(lái)。通過(guò)不斷學(xué)習(xí)實(shí)踐，積累了經(jīng)驗(yàn)，提高了業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平。

(六)推行信息化管理

為方便土地承包仲裁工作的開(kāi)展，切實(shí)提高仲裁工作效率，__年，結(jié)合“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證補(bǔ)換發(fā)工作”，圍繞健全長(zhǎng)效管理機(jī)制、提升土地承包管理水平，我縣安排了100萬(wàn)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，全面推進(jìn)土地承包信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理，將全縣77038農(nóng)戶(hù)的土地承包合同信息錄入電腦，建立土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并進(jìn)行新證打印制作換發(fā)。實(shí)行土地承包信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理后，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，將極大地方便查詢(xún)土地承包、土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)，方便查閱土地承包糾紛案件的涉案土地合同的有關(guān)情況，有利于土地承包糾紛案件的及時(shí)處理，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)益。

四、農(nóng)村土地承包仲裁工作取得的成效

（一）探索了可行的仲裁機(jī)制，破解了投訴無(wú)門(mén)的“三難”怪圈。師宗縣自開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁以來(lái)，已從政府部門(mén)“很難插手”、村級(jí)組織“不愿協(xié)調(diào)”和法院“不予受理”這樣的一個(gè)“三難”境地，走到了現(xiàn)在的“投訴有門(mén)”。應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)村土地承包仲裁工作，具有司法的嚴(yán)肅性，同時(shí)具有行政的靈活性，開(kāi)辟了當(dāng)代農(nóng)村土地制度改革的新紀(jì)元，填補(bǔ)了機(jī)制上的缺陷。

（二）更好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包面廣量大，糾紛情況錯(cuò)綜復(fù)雜、政策性強(qiáng)、解決難度大。此類(lèi)問(wèn)題成為社會(huì)熱點(diǎn)。自從開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作以來(lái)，此類(lèi)信訪逐漸減少，群體性鬧事事件也得以平息。可見(jiàn)仲裁方式既克服了信訪渠道解決問(wèn)題周期長(zhǎng)、成功率低的問(wèn)題，又避免了民事訴訟程序復(fù)雜、成本高的問(wèn)題，及時(shí)有效妥善化解土地承包糾紛，維護(hù)了社會(huì)公平和農(nóng)村穩(wěn)定。

我縣丹鳳鎮(zhèn)新村原村干部梁某1998年將同村舒某因農(nóng)轉(zhuǎn)非自愿交回集體的5.2畝耕地承包耕種，二輪延包時(shí)，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)同意的情況下，利用職務(wù)之便，私自簽訂土地承包合同。__年因國(guó)道324線改道新建，征用了其中部分土地，梁某私自占用了這部分征地款，村民知道后，集體上訪多次，鎮(zhèn)、縣人民政府分別進(jìn)行調(diào)解，雙方均不滿意。__年村民代表到縣仲裁委申請(qǐng)仲裁，我們通過(guò)深入細(xì)致調(diào)查了解，把《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)向當(dāng)事人進(jìn)行宣傳。在調(diào)解無(wú)法達(dá)成協(xié)議的情況下，依法進(jìn)行仲裁，雙方基本滿意。通過(guò)仲裁，解決了一起多次上訪未果的土地承包合同糾紛，極大地維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）提高了村干部素質(zhì)和依法行政意識(shí)

自開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作以來(lái)，通過(guò)調(diào)處各類(lèi)糾紛案件，開(kāi)展過(guò)農(nóng)村土地糾紛調(diào)處工作的農(nóng)村基層干部都普遍深刻認(rèn)識(shí)到依法行政的重要性，在調(diào)解處理工作中，既讓廣大農(nóng)村基層干部學(xué)到了一些結(jié)合實(shí)際有用的法律法規(guī)知識(shí)，又增強(qiáng)了基層干部依法行政的意識(shí)，提高依法行政能力。

我縣丹鳳鎮(zhèn)法雨村一五保戶(hù)方某夫婦，__年先后去世，其近親屬為爭(zhēng)奪其承包地引發(fā)糾紛，并多次發(fā)生打架事件，村組干部多次調(diào)解無(wú)效，在村民的建議下，__年初，發(fā)包方法人代表向仲裁委員會(huì)提出申請(qǐng)，要求收回方某夫婦的承包地。仲裁庭通過(guò)深入細(xì)致調(diào)查了解，依法進(jìn)行仲裁，大多數(shù)村民比較滿意。通過(guò)仲裁，不僅解決了糾紛，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，更提高了農(nóng)村干部依法行政意識(shí)。

（四）發(fā)現(xiàn)了體制缺陷和法律空白，提供了翔實(shí)的立法依據(jù)。師宗縣在開(kāi)展仲裁試點(diǎn)的過(guò)程中，由于深度介入現(xiàn)實(shí)糾紛的全程調(diào)查處理，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了不少體制缺陷和法律空白，如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織成員身份界定，村（社）、組（隊(duì)）所有制相嵌，承包地征收補(bǔ)償利益分配等問(wèn)題，并通過(guò)多種方式參與國(guó)家和省的立法進(jìn)程。

（五）培養(yǎng)出一批精通業(yè)務(wù)的骨干力量，促進(jìn)了政策法規(guī)的普及。農(nóng)業(yè)部門(mén)歷來(lái)缺乏法律專(zhuān)業(yè)干部。通過(guò)開(kāi)展仲裁工作，不但多了一個(gè)依法護(hù)農(nóng)的得力手段，也培養(yǎng)、鍛煉出一批具有更高水平的依法行政業(yè)務(wù)骨干。由于長(zhǎng)期沒(méi)有辦理土地承包糾紛案件，過(guò)去律師隊(duì)伍中極少有這方面的業(yè)務(wù)知識(shí)，很不利于為被代理人維護(hù)合法權(quán)益。但凡參與了仲裁活動(dòng)的，在這方面的水平都有明顯提高。仲裁機(jī)構(gòu)在審理案件、尤其是群體案件的過(guò)程，本身也就是一個(gè)宣傳普及法規(guī)和政策的過(guò)程，各方當(dāng)事人或代理案件的律師，都普遍反映學(xué)到了不少相關(guān)知識(shí)、受益匪淺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和相關(guān)管理部門(mén)則表示有助于促進(jìn)他們完善制度、加強(qiáng)管理，舉一反三、正確處理歷史遺留問(wèn)題。

（六）積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促進(jìn)了仲裁工作的順利開(kāi)展。通過(guò)試點(diǎn)，逐步建立健全了各項(xiàng)規(guī)章制度，完善了各種法律文書(shū)格式，積累了不少寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和示范案例，為我省全面開(kāi)展仲裁工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

四、開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁存在的問(wèn)題

（一）法律依據(jù)不足。以前涉及農(nóng)村土地承包的少數(shù)幾部法律和相關(guān)規(guī)定不夠具體，以至對(duì)許多問(wèn)題的判斷和處理無(wú)法可依。云南省實(shí)施《中華人民共和國(guó)國(guó)農(nóng)村土地承包法》辦法出臺(tái)后，在許多方面做了規(guī)范。但仍然還有一些問(wèn)題，譬如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定問(wèn)題，承包地征收補(bǔ)償安置利益的合理分配，農(nóng)村土地家庭承包后自留地的定性，歷史遺留問(wèn)題的處置等等。

（二）仲裁經(jīng)費(fèi)缺乏。由于財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障，我縣仲裁委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)相當(dāng)緊張，土地承包糾紛數(shù)量逐年增多，并且大多案情復(fù)雜，解決起來(lái)也非常的棘手，需要投入大量的人力和物力，不僅辦案人員無(wú)津貼可言，連日常辦案經(jīng)費(fèi)都無(wú)法保障。

（三）司法接軌不暢。雖然我縣審結(jié)的大部分案件都已經(jīng)自動(dòng)履行，但由于我國(guó)相關(guān)立法的滯后，在訴前證據(jù)、財(cái)產(chǎn)保全和裁決結(jié)果的強(qiáng)制執(zhí)行等司法強(qiáng)制措施方面，還未得到有關(guān)部門(mén)的有效支持。此外，對(duì)有些土地承包的法規(guī)和政策，法院和我們的認(rèn)識(shí)差距較大。

（四）業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。農(nóng)村土地承包仲裁工作是一項(xiàng)新生事物，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，而且此項(xiàng)工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，特別是在不同的歷史時(shí)期，農(nóng)村土地承包政策都有不同的變化，對(duì)仲裁員的業(yè)務(wù)要求極高。雖然仲裁員基本上都是選擇熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、懂一定政策和法律知識(shí)的人來(lái)?yè)?dān)任，但是同樣面臨著加強(qiáng)培訓(xùn)、盡快熟悉業(yè)務(wù)的問(wèn)題。

（五）不規(guī)范的村規(guī)民約還在一定范圍內(nèi)存在，也還有一定的勢(shì)力。

五、下步工作建議

（一）建議加快相關(guān)立法，建立符合“三農(nóng)”特點(diǎn)的仲裁規(guī)范，為農(nóng)村土地承包仲裁提供所需的法律依據(jù)。

（二）建議加大仲裁宣傳，統(tǒng)一思想，與司法部門(mén)加強(qiáng)溝通，為仲裁工作的長(zhǎng)期開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

（三）將仲裁經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)步伐的不斷加快，以及勞務(wù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)面積將會(huì)逐漸增大，由此引發(fā)的土地糾紛將呈上升趨勢(shì)，為使仲裁這一解決土地糾紛的良好方式堅(jiān)持做下去，建議政府將仲裁經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)。農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁是政策性、法律性、時(shí)效性、程序化、制度化很強(qiáng)的一項(xiàng)工作，現(xiàn)時(shí)仲裁機(jī)構(gòu)面臨的主要問(wèn)題就是人員素質(zhì)問(wèn)題。建議組織仲裁員參加了省、市相關(guān)培訓(xùn)，通過(guò)學(xué)習(xí)，提高了仲裁委員會(huì)的整體素質(zhì)和辦案效率以及辦案質(zhì)量。

第9篇 中國(guó)農(nóng)村婦女土地權(quán)利調(diào)研報(bào)告

第一部分：中國(guó)農(nóng)村婦女土地權(quán)利的制度、文化背景

引子

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，男女之間的不平等是歷史、社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。馬克思主義女權(quán)主義認(rèn)為，婦女所受的剝削和壓迫根源于私有財(cái)產(chǎn)與社會(huì)制度；后期的馬克思主義女權(quán)主義還認(rèn)為，父權(quán)與資本主義社會(huì)結(jié)合從而導(dǎo)致了“女性的具有世界歷史意義的失敗”.依據(jù)這種學(xué)說(shuō)，資本主義的產(chǎn)生和發(fā)展依賴(lài)父權(quán)性的勞動(dòng)劃分，而資本主義又強(qiáng)化了父權(quán)的發(fā)展，在這種性質(zhì)的私有制社會(huì)里，工人階級(jí)的男人和婦女固然都受著同樣性質(zhì)的剝削，但兩者所受剝削和壓迫是不同的。男人雖然是工資的奴隸，但在家中是當(dāng)然的“老板”，直接對(duì)婦女（妻子）的勞動(dòng)進(jìn)行控制，因此婦女是工資的奴隸的奴隸。但是，在社會(huì)主義社會(huì)，婦女與男子的權(quán)利在法律上平等而事實(shí)上是不平等的。為什么在公有制為主體、消滅了階級(jí)和剝削制度的今天，婦女仍然不能獲得與男子真正的平等。婦女受歧視的根源究竟是什么？這是不是意味著社會(huì)主義還不能從根本上消除父權(quán)社會(huì)的影響，父權(quán)又是怎樣干擾社會(huì)主義男女平等的成文制度運(yùn)行的？

我們批判了“父權(quán)的資本主義”，絕不應(yīng)該出現(xiàn)一個(gè)“父權(quán)的社會(huì)主義”。社會(huì)主義國(guó)家里，婦女不僅在法律上而且應(yīng)該在事實(shí)上與男子平等。三大空想社會(huì)主義者之一的傅立葉認(rèn)為，婦女地位的歷史演變是考察社會(huì)制度的一個(gè)重要特征。恩格斯贊揚(yáng)傅立葉是第一個(gè)表明“在任何社會(huì)中，婦女的解放程度是衡量普遍解放的天然尺度”[3].傅立葉論證說(shuō)：原始社會(huì)是男女自由的結(jié)合。蒙昧?xí)r期的婦女降到從屬地位。宗法時(shí)期的婦女淪為半奴隸狀態(tài)。野蠻時(shí)期的婦女完全處于被奴役的地位。文明制度下的婚姻制度使婦女淪為商品，處于被侮辱的悲慘境地。只有在未來(lái)社會(huì)婦女才能得到徹底解放。他滿懷憧憬：那時(shí)，家務(wù)勞動(dòng)被各種公共服務(wù)事業(yè)所代替，兒童的養(yǎng)育完全由社會(huì)承擔(dān)，婦女將從繁重的家務(wù)勞動(dòng)中完全解放出來(lái)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中獲得與男子平等的地位，使婚姻關(guān)系真正成為愛(ài)情的基礎(chǔ)。傅立葉去世已經(jīng)165年，他的憧憬并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。不過(guò)他喚醒了人們對(duì)婦女解放的追求和社會(huì)主義社會(huì)男女平等的向往。

1.1法律規(guī)定

婦女土地權(quán)利的成文制度主要來(lái)源于國(guó)家法律和政府政策規(guī)定。從法律而言，盡管公有制的法律框架下，不動(dòng)產(chǎn)是國(guó)家或者集體的，對(duì)于私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是微弱的。在這樣的制度背景下，婦女的土地權(quán)利更不可能有特別的法律規(guī)定，并被法律給予嚴(yán)格的保護(hù)。但是，國(guó)家憲法賦予勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，賦予婦女與男子平等的權(quán)利，為勞動(dòng)者保護(hù)自己的合法權(quán)益提供了基本保障。更有意義的是：自1970年代末開(kāi)始農(nóng)村土地制度改革以來(lái)，隨著土地承包期限不斷延長(zhǎng)，承包使用權(quán)的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，農(nóng)戶(hù)擁有了對(duì)承包土地的繼承、轉(zhuǎn)讓、入股等部分處置權(quán)，農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)逐漸物權(quán)化，農(nóng)戶(hù)有了除房產(chǎn)以外的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)；同時(shí)，土地收益分配機(jī)制使農(nóng)戶(hù)在“交夠國(guó)家的、留足集體的”之后，積累起家庭自有財(cái)產(chǎn)。農(nóng)戶(hù)家庭土地權(quán)利物權(quán)化的發(fā)展趨勢(shì)，以及農(nóng)戶(hù)家庭財(cái)產(chǎn)不斷積累，客觀上要求建立勞動(dòng)者個(gè)人產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度。這樣的宏觀背景下，逐漸形成了目前我國(guó)勞動(dòng)者個(gè)人產(chǎn)權(quán)保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。

1.1.1憲法賦予婦女與男子平等的權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)憲法》第四十八條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)國(guó)婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面有同男子平等的權(quán)利”。

1.1.3婦女權(quán)益保護(hù)法對(duì)土地權(quán)利作出了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)婦女權(quán)益保護(hù)法》第三十條規(guī)定，“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等的權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)利”?！皨D女結(jié)婚離婚后，其責(zé)任田、口糧田、宅基地等，應(yīng)當(dāng)受到保障”。這是第一個(gè)對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)利作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的法律條文。除此之外，在繼承法、民法通則等有關(guān)法律中有類(lèi)似的保護(hù)婦女土地權(quán)利的法律原則。

用政策彌補(bǔ)法律的不足，甚至在許多領(lǐng)域的改革中先有政策，然后經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)和完善，將有效的政策上升為法律，用法律予以固定和強(qiáng)化，這是我國(guó)法律建設(shè)的獨(dú)有特色。隨著我國(guó)農(nóng)村婦女土地問(wèn)題逐漸突出，農(nóng)村婦女土地政策率先發(fā)育、發(fā)展。2001年5月8日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》，第一次比較完整、系統(tǒng)地頒布了農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的具體政策措施。

分析以上所描述的成文制度，可以肯定農(nóng)村婦女的土地權(quán)利在法律和政策上與男子是完全平等的，甚至在個(gè)別情況下婦女的土地權(quán)利優(yōu)越于男子，這可以從“優(yōu)先解決出嫁女土地承包問(wèn)題”的政策規(guī)定中得到證明。

1.3非成文制度

但是，影響婦女土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的歷史文化、社會(huì)風(fēng)俗和習(xí)俗等非成文制度因素是根深蒂固的，在它的影響下許多成文制度常常變得軟弱無(wú)力。

1.3.1男權(quán)社會(huì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)加給婦女依附性性別角色

自從人類(lèi)告別母系社會(huì)以來(lái)，就逐漸形成了以男性為主導(dǎo)、女性從屬的社會(huì)結(jié)構(gòu)。男性在社會(huì)的、政治和經(jīng)濟(jì)的、家庭生活中始終占主導(dǎo)地位，與之相對(duì)應(yīng)的社會(huì)是希望女性從屬于男性。社會(huì)對(duì)女性的預(yù)期就是“十月懷胎”、“哺育嬰兒”、“操持家務(wù)”、“照顧老人”；好象這都是“天經(jīng)地義的”，是由女性生物性別決定的。因此，當(dāng)一個(gè)嬰兒呱呱墜地，社會(huì)就按照這一模式完成對(duì)他（她）們的社會(huì)化。有專(zhuān)家這樣評(píng)價(jià)：“社會(huì)化的過(guò)程是使男性男性化、使女性女性化的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程從孩子降臨到這個(gè)世界上之后就開(kāi)始了，這是一個(gè)廣義的教育過(guò)程，包括家庭教育、學(xué)前教育、學(xué)校教育、社會(huì)影響、媒介教育等等。這些正規(guī)非正規(guī)、正式非正式的教育將把不同性別的預(yù)期傳遞給男性和女性，并示范著男女的性別角色。一個(gè)經(jīng)典的家庭教育中性別角色社會(huì)化的例子就是父母給男孩子槍而給女孩子布娃娃。如果關(guān)注一下電視廣告，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，男的是醫(yī)生、女的是護(hù)士，爸爸外出工作、媽媽洗衣做飯”[4].這種按照男權(quán)社會(huì)結(jié)構(gòu)示范和要求新一代學(xué)習(xí)自己角色的社會(huì)化過(guò)程，塑造了一代又一代符合社會(huì)“規(guī)范”的男女性別角色。從而使女性在生物性別角色的壓力下實(shí)現(xiàn)了社會(huì)性別角色的轉(zhuǎn)換，不情愿地長(zhǎng)期被局限于家庭事務(wù)，這是婦女經(jīng)濟(jì)邊緣化和社會(huì)依附化的根源。然而需要說(shuō)明的是，這并不是“中國(guó)特色”，而是人類(lèi)社會(huì)特別是發(fā)展中國(guó)家面臨的共同問(wèn)題。

（1）男“娶進(jìn)”、女“嫁出”。一般而言，婦女結(jié)婚總是到男家落戶(hù)和居住，即所謂“從夫居”。婦女婚前跟父母一起生活，結(jié)婚后移居丈夫家庭。男娶“進(jìn)”、女嫁“出”被認(rèn)為是正常的合法的；反之則被認(rèn)為是不正常的、甚至是不合法的，并且在分享村莊集體共有資源和利益時(shí)體現(xiàn)出來(lái)?！皬姆蚓印钡膵D女離開(kāi)父母同時(shí)往往要離開(kāi)生育養(yǎng)育她的村莊。因此，婦女所在的村莊和家庭都把她們看成暫時(shí)的成員。一句“姑娘遲早是別人的”俗語(yǔ)道破了“天機(jī)”。這種觀念認(rèn)為，女兒不僅不能對(duì)所在家庭和村莊的發(fā)展及福利作出永久性貢獻(xiàn)，而且還會(huì)將家庭和村莊投入到她們身上的資源轉(zhuǎn)移到夫家和丈夫所在的村莊。在這樣的觀念支配下，婦女在接受父母的關(guān)照和教育等人力資源開(kāi)發(fā)上的投資大大小于同等條件的男子，這是女性受教育程度普遍偏低的根源。由歧視婦女而降低了婦女受教育的機(jī)會(huì)，反過(guò)來(lái)又以婦女素質(zhì)低下而歧視婦女。

受“從夫居”的牽連，“上門(mén)”女婿亦受到歧視。當(dāng)農(nóng)戶(hù)家庭只有女兒而無(wú)兒子必須在家招婿，或者農(nóng)家的兒子多而又無(wú)力在家娶媳婦時(shí)，會(huì)出現(xiàn)男到女家落戶(hù)居住的情況。這種現(xiàn)象叫“上門(mén)”女婿。在傳統(tǒng)的文化觀念中，“上門(mén)”做女婿是男子或男子的家庭貧窮或無(wú)能的表現(xiàn)。男子離開(kāi)了生育養(yǎng)育他們的村莊，也就可能離開(kāi)了他原有的家族勢(shì)力范圍。這是“上門(mén)”女婿“好象要低人一等”的重要原因?，F(xiàn)實(shí)農(nóng)村，有的村莊對(duì)上門(mén)女婿不分或少分配土地，理由是婦女本應(yīng)該“嫁”出去的，反而招了女婿上門(mén)來(lái)擠占土地資源。不給上門(mén)女婿分配土地可以看成是村莊對(duì)違反“從夫居”習(xí)慣的制度性懲罰。

（2）“男主外、女主內(nèi)”。家庭事務(wù)與社會(huì)事務(wù)分離，男女社會(huì)性別角色分工，使男子走向社會(huì)而女子局限在家庭。舊中國(guó)反對(duì)家庭允許婦女參與社會(huì)和政治活動(dòng)，也很少參加田間勞動(dòng)，除非貧困家庭迫于生計(jì)。一項(xiàng)研究顯示，在20世紀(jì)早期，我國(guó)只有24%的婦女在田間勞動(dòng)[5].建國(guó)以后，特別是互助組、合作化、人民公社以后，我國(guó)農(nóng)村家庭的生產(chǎn)功能消失，婦女被從家庭中解放出來(lái)，她們的家務(wù)勞動(dòng)得以減輕，主要工作是參加公社集體勞動(dòng)，并且逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。盡管過(guò)高的生產(chǎn)勞動(dòng)強(qiáng)度對(duì)農(nóng)村婦女健康造成了一定的損害，但這一時(shí)期，婦女走出家門(mén)，參與集體勞動(dòng)、社區(qū)決策、各項(xiàng)政治社會(huì)活動(dòng)，由此極大地提高了婦女的社會(huì)地位和參與經(jīng)濟(jì)、政治、和社會(huì)活動(dòng)的能力，造就出一大批婦女干部。公社運(yùn)動(dòng)和集體生產(chǎn)勞動(dòng)對(duì)于改造男權(quán)社會(huì)結(jié)構(gòu)、提高婦女的社會(huì)地位有著不可忽視的作用，是對(duì)世界婦女解放運(yùn)動(dòng)的卓越貢獻(xiàn)。

1978年的改革給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)極大的發(fā)展。農(nóng)戶(hù)家庭不僅重新具備了生產(chǎn)功能，而且逐漸成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體。但是，任何改革都是要付出成本的。家庭經(jīng)營(yíng)制度在塑造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀主體的同時(shí)，也重新恢復(fù)了男權(quán)社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)：婦女重新回歸家庭，男性仍然居于主導(dǎo)地位。男子是戶(hù)主，是家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和利益分配的決策者，是家庭在社區(qū)中的代表，負(fù)責(zé)家庭的社會(huì)交往，代表全家參與社會(huì)活動(dòng)，以“準(zhǔn)法人代表”的資格活躍于市場(chǎng)；而女子則離開(kāi)了社區(qū)政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)，再次局限在家庭范圍之內(nèi)，既要做“家務(wù)”，包括滿足家庭對(duì)食物、水、燃料等基本生活需求，又要承擔(dān)承包地里的勞動(dòng)。

（3）農(nóng)業(yè)的女性化趨勢(shì)對(duì)婦女的影響。目前“農(nóng)業(yè)的女性化趨勢(shì)”越來(lái)越明顯。農(nóng)業(yè)的女性化的產(chǎn)生是由于男性外出找工作謀求更大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)為動(dòng)因的，因此是以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的。女性成為“留守大軍”，包攬了家庭承包經(jīng)營(yíng)和家務(wù)等一切勞動(dòng)，既所謂“農(nóng)業(yè)的女性化”?！芭猿蔀檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體對(duì)女性的影響是，婦女不僅像以前一樣承擔(dān)全部家務(wù)和庭院勞動(dòng)，而且承擔(dān)起了全部原來(lái)由男性分擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”[6].更深刻的問(wèn)題是，我國(guó)許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是以自己自足和半自己自足為特征的，這就使得婦女增加的田間勞動(dòng)不會(huì)或很少變成現(xiàn)金收入，她們創(chuàng)造的價(jià)值被維持家庭日常生活需要而掩蓋和埋沒(méi)了，從而與外出掙錢(qián)的丈夫創(chuàng)造的顯性收益形成巨大反差。由此而生的“男人是家庭頂梁柱”的假象，加大了女性的自卑感和依附性。

（4）婦女的土地權(quán)利來(lái)自于家庭和社區(qū)的雙重干預(yù)。盡管法律和政策規(guī)定了婦女與男子有平等獲得土地的權(quán)利，但在事實(shí)上，婦女在獲得像土地、現(xiàn)金等這些生產(chǎn)資料時(shí)與男性是不平等的。婦女的土地權(quán)利受到來(lái)自社區(qū)和家庭的雙重干預(yù)。在土地集體所有農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度框架下，家庭獲得承包耕地必然受制于村莊集體，隔幾年調(diào)整一次承包土地的做法，使農(nóng)戶(hù)家庭隔幾年就有可能失去部分承包耕地，而在調(diào)整中首先失去土地的是那些待嫁女、出嫁女、離婚和喪偶婦女。第一，村莊在“土地資源稀缺”這一根本限制下，盡可能排斥“非集體成員”擁有土地。因?yàn)?0年不變的長(zhǎng)期限，此期限內(nèi)待嫁閨中的姑娘們都是潛在的非社區(qū)成員，所以，有的村莊以“測(cè)婚測(cè)嫁”為依據(jù)，對(duì)未婚女性不分或者少分土地；有的村莊強(qiáng)行注銷(xiāo)出嫁女、離婚或者喪偶婦女的戶(hù)口，從而收回土地。第二，家庭財(cái)產(chǎn)的繼承也受傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，子女在法律上有平等繼承父母財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但社會(huì)習(xí)慣卻只讓男孩繼承、沒(méi)有出嫁女的份，而且絕大多數(shù)出嫁女并不依法主張自己的繼承權(quán)。因此出嫁女、離婚或喪偶婦女的土地權(quán)益也會(huì)在婚姻關(guān)系的變化中“心甘情愿”的放棄。她們中的許多人甘愿在出嫁或離婚后將屬于自己的一份土地留給父兄、前夫或前夫的家庭。極少有通過(guò)法律獲取自己應(yīng)有的土地權(quán)益者，即或有這樣的婦女也很難得到社會(huì)習(xí)慣的支持。

第二部分：中國(guó)西北農(nóng)村婦女土地權(quán)益調(diào)查

2002年4月，我們對(duì)西北農(nóng)村進(jìn)行了綜合調(diào)查，涉及陜西、甘肅、青海三省、5個(gè)地區(qū)、6個(gè)縣、13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17個(gè)自治村。

2.1西北農(nóng)村婦女土地權(quán)益現(xiàn)狀

2.1.1婦女享有平等的耕地分配權(quán)

西北地區(qū)的土地資源相對(duì)富足，在第二輪土地承包過(guò)程中較好地貫徹了男女平等的法律原則。調(diào)查樣本中未發(fā)現(xiàn)婦女不分或者少分配耕地的案例。從總體而言，陜西、甘肅、青海三省的農(nóng)村婦女在耕地分配上與男性成員有同等的權(quán)利，在土地發(fā)包這一“起點(diǎn)”上是公平的。因此可以認(rèn)為，西北農(nóng)村在土地初次分配中不存在明顯的性別歧視。

西北農(nóng)村有一條不成文但很通行的規(guī)則：即以農(nóng)民合法戶(hù)籍為依據(jù)分配和調(diào)整土地。只要有合法的戶(hù)口，無(wú)論男女老幼一律平均分得一份耕地。擁有戶(hù)籍就擁有一份耕地，失去戶(hù)籍將預(yù)示著失去耕地承包權(quán)。一到調(diào)整期（一般五年調(diào)整一次）新增人口將獲得一份耕地，而這些耕地就是從本村那些因種種原因（出嫁、入學(xué)、入伍、進(jìn)城等過(guò)程中的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、戶(hù)口遷出、死亡）而減少人口的家庭收回的土地。

西北農(nóng)村的個(gè)別地區(qū)，在第二輪土地承包時(shí)，對(duì)30年期限中的家庭人口增減進(jìn)行預(yù)測(cè)，然后按預(yù)測(cè)人口分配耕地。在此種情況下，未婚男性成員多的家庭可能預(yù)先獲得了未來(lái)的“媳婦”及其子女的耕地；而未婚女性成員多的家庭，可能預(yù)先扣減了“待嫁女”的耕地。值得思考的是，這種對(duì)婦女歧視性的土地分配方案得到了上下一致的贊許，而且凡是采用人口預(yù)測(cè)辦法分配承包耕地的農(nóng)村社區(qū)，目前土地承包關(guān)系穩(wěn)定，土地調(diào)整的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有那些未采取同類(lèi)措施的農(nóng)村社區(qū)強(qiáng)烈，人地矛盾和土地糾紛也極少。原因在于大家認(rèn)這個(gè)“理”。這從一個(gè)側(cè)面反映了社會(huì)習(xí)俗的強(qiáng)大力量和作用。

對(duì)違反計(jì)劃生育政策的超生子女、或者非法婚姻關(guān)系的男女雙方及其生育的子女，村莊采取的懲罰性措施也包括土地分配，除了對(duì)“超計(jì)劃生育戶(hù)”罰款以外，往往要不分、少分或者收回已經(jīng)分配的承包土地。但是，超計(jì)劃生育戶(hù)如果按照規(guī)定交納了“超生子女罰款”，他（她）們可以和其他村民一樣獲得平均的土地分配權(quán)。

（1）結(jié)婚婦女可能首先失去娘家村的耕地承包和利用權(quán)。按照傳統(tǒng)習(xí)慣，婦女結(jié)婚一般要“從夫居”。這意味著出嫁女的戶(hù)籍將從娘家遷移到婆家村，而戶(hù)籍人口是決定農(nóng)戶(hù)家庭承包耕地多寡的最主要根據(jù)。因此，出嫁女面臨一次不可回避的土地權(quán)利流失。西北農(nóng)村比較通行的做法是：①在土地經(jīng)常調(diào)整和變動(dòng)的地方，村莊當(dāng)年底即收回出嫁女的土地，由村集體分配給新增的人口；②定期調(diào)整承包耕地的地方，出嫁女的土地暫不收回，由其家庭繼續(xù)承包和耕種，到3年或5年的調(diào)整期限時(shí)，再由村莊集體收回，另行發(fā)包給新增人口；③在嚴(yán)格執(zhí)行“30年不變”的地方，出嫁女所在村集體雖然不收回其承包耕地，但出嫁女的承包耕地利用權(quán)實(shí)際上已經(jīng)喪失，無(wú)償讓度給自己的父母或弟兄。上述無(wú)論哪種情況，出嫁女的承包耕地都將失去。區(qū)別在于，耕地承包和利用權(quán)是被所在村莊社區(qū)成員、還是被家庭成員分割。

但是，翻閱作者1998年8月在貴州省金沙縣西洛鄉(xiāng)申家街村的調(diào)查筆記，發(fā)現(xiàn)：貴州金沙縣西洛鄉(xiāng)申家街村實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策。在村集體通過(guò)行政手段調(diào)整土地的職能被迫停止以后、土地市場(chǎng)又未形成之前的特殊背景下，農(nóng)民創(chuàng)造出的將社區(qū)調(diào)整土地的功能下沉到農(nóng)戶(hù)的辦法，由此出現(xiàn)了出嫁女可以將承包土地“帶到”娘家的案例（見(jiàn)案例1）。

案例1背景：西洛鄉(xiāng)申家街村屬于原金沙縣平壩區(qū)，1978年第一個(gè)包產(chǎn)到組的村。1980年實(shí)行了包干到戶(hù)；從1984年開(kāi)始，村里簽定了15年承包合同；1997年又把這些土地順延承包了30年。

八組向昌碧介紹：全家三人，大女兒已出嫁，大兒子開(kāi)診所，小兒子頂了父親的職，丈夫已于5年前去世了）。第一輪土地承包時(shí)，全家分得4人的土地，合計(jì)4.4畝。我丈夫去世，大女兒出嫁，人口雖然減少了，但土地沒(méi)有被調(diào)整。女婿在平壩中學(xué)教書(shū)，大女兒出嫁后也去了平壩，但她仍回來(lái)種屬于她的一份地。當(dāng)然，有的家庭女兒出嫁后，其婆家或者在城市，或者土地多，她們不要求帶走土地，土地就留給了后家（即娘家）。村里沒(méi)有機(jī)動(dòng)地，能分的土地都分完了，新增加了人口調(diào)整土地也調(diào)不了，要調(diào)整就可能打架。大家習(xí)慣了，也就沒(méi)有了動(dòng)地的要求。兒子如果娶了媳婦，也不能增加土地，假如又添了孫子，土地實(shí)在不夠，可以去兒媳的后家要點(diǎn)土地。

八組尚夢(mèng)松介紹：本人33歲，全家5口人，兩夫婦、岳母和兩個(gè)孩子。1980年分地時(shí)，戶(hù)主是我父親，當(dāng)時(shí)全家6口人，5畝多地。兩兄弟分別于19

8、1990年結(jié)婚，1990年全家一分為三家，父母親分家獨(dú)過(guò)，沒(méi)有要土地，由兩兄弟贍養(yǎng)。姐姐出嫁后，“帶”走了屬于她的一份地計(jì)0.8畝；妹妹出嫁在本組，因?yàn)槠偶彝恋剌^多，沒(méi)有要她的土地，留給妹妹的一畝土地由父母耕種；我們兩兄弟各分得1.8畝土地。老大家到現(xiàn)在也只有1.8畝地，嫂子沒(méi)有“帶地”過(guò)來(lái)。我結(jié)婚后，因?yàn)樵兰覜](méi)有兒子，愛(ài)人是獨(dú)女，岳父去世了，岳母隨愛(ài)人一起到了我們家，她“后家”的土地全部“帶”過(guò)來(lái)了。愛(ài)人“后家”在本村6組，離得不太遠(yuǎn)，去那里耕種一份土地很方便。現(xiàn)在我家里有三份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。我自己的一份，岳家的一份，妹妹的一份也由我代管。

三組盧家介紹：1980年分地時(shí)，老大已成家立業(yè)分家獨(dú)過(guò)，當(dāng)時(shí)分得5個(gè)人的土地計(jì)5畝多。另外4兄弟在1980年時(shí)均未成家立業(yè)，隨父母一起分地，全家連父母共6人，分得9畝土地。后來(lái)分家，按人平均，每人分得1.5畝地。父母親一家分得3畝地；老二1983年結(jié)婚，愛(ài)人的“后家”在平壩鄉(xiāng)的一個(gè)邊遠(yuǎn)山區(qū)，地雖多，但由于距離遠(yuǎn)耕作不便，帶不過(guò)來(lái)。當(dāng)時(shí)組里還有點(diǎn)機(jī)動(dòng)地，村民小組為其補(bǔ)了一份地?，F(xiàn)在，添了三個(gè)孩子，全家五口人“吃”兩個(gè)人的地。老三盧玉方，結(jié)婚分家后組里已無(wú)機(jī)動(dòng)地可調(diào)整，現(xiàn)在全家也是5口人，但只種一個(gè)人的地（1.5畝）。

上述案例給我們的啟迪是，將土地承包使用權(quán)物權(quán)化，并且視作個(gè)人產(chǎn)權(quán)明晰到家庭成員，同時(shí)杜絕村莊用行政手段調(diào)整土地，允許出嫁女“帶走”自己的土地使用產(chǎn)權(quán)。不失為解決農(nóng)村婦女土地權(quán)利的一條思路。

（2）嫁入婆家村的新媳婦可能得不到承包耕地?！鞍磻?hù)籍分地原則”賦予了合法婚姻關(guān)系而遷入的新媳婦獲得承包耕地的平等權(quán)利，但由于大部分村莊沒(méi)有足夠的“機(jī)動(dòng)地”可以隨時(shí)用來(lái)補(bǔ)充新增人口的承包耕地，所以，新媳婦以及其他新增人口都只能“排隊(duì)”等待。當(dāng)本村有人遷出戶(hù)口，其土地將被收回作為“后備土地資源”，到村莊內(nèi)土地調(diào)整時(shí)，按排隊(duì)的先后順序?qū)⑵浞峙浣o“待地”者。如果新媳婦入戶(hù)籍后，村莊一直不調(diào)整土地，這些婦女也一直沒(méi)有屬于自己和子女的承包地。

（3）離婚或者喪偶婦女土地權(quán)利也面臨一次裂變。在通常情況下，離婚婦女的土地權(quán)利變化有兩種可能：①離婚又離村的婦女，因其戶(hù)籍的變化，承包土地要被所在村莊集體收回，或者由離異的丈夫家庭繼續(xù)承包和使用；②離婚不離村的婦女，因戶(hù)籍未發(fā)生變化，村集體一般不收回離婚婦女的土地，其承包地可能通過(guò)協(xié)商或調(diào)解，從離異的夫家分出來(lái)由離婚婦女承包使用。但是有些特例：在一些地方，土地被看成夫家的財(cái)產(chǎn)，離婚婦女不敢提出要土地的要求，由于怕失去土地而失去生活來(lái)源，所以有些已經(jīng)破碎的婚姻關(guān)系，女方也不敢輕易言離婚；有的村莊因無(wú)土地可用于分配，不接收離婚婦女的戶(hù)口。某縣橫水鎮(zhèn)有一離婚婦女，在婆家村不能繼續(xù)生存，戶(hù)口轉(zhuǎn)回娘家村，娘家村也不接納，目前已有10年未獲得承包耕地，只能依靠父親的土地養(yǎng)活。

喪偶婦女的土地權(quán)益與離婚婦女的情況大同小異。但由于子女、是否改嫁、與夫家及其家族的“情感”等多種因素的作用而有不同的后果：①喪偶婦女年齡較大，在夫家生活時(shí)間很長(zhǎng)，與婆家及其家族建立了很深的情感，且子女已經(jīng)成年或即將成年。喪偶后，她們?cè)诜蚣壹捌浼易逯械牡匚徊粫?huì)發(fā)生很大變化，土地權(quán)益在這股力量的庇護(hù)下得以保全。②喪偶時(shí)子女尚小，改嫁的意愿和可能性大，原家庭和家族逐漸淡化對(duì)她們的感情，由此，土地可能被村集體收回，也可能被夫家的弟兄之間分割。有的婦女喪偶后不改嫁，戶(hù)籍也不遷移，承包的土地能夠繼續(xù)使用。③喪偶婦女平常與婆家及其家族摩擦不斷，甚至?xí)r有糾紛，喪偶后即失去在婆家繼續(xù)生活和居住的支撐條件，土地權(quán)益因失去家族庇護(hù)而流失，甚至原有家庭財(cái)產(chǎn)也可能被家族其他成員剝奪。

2.2婦女土地權(quán)益糾紛

土地集體所有，家庭分戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，30年不變的宏觀背景；加上農(nóng)村土地還沒(méi)有條件進(jìn)入市場(chǎng)，如果土地沒(méi)有被災(zāi)害大面積毀壞、也沒(méi)有被大量征用，即使土地在社區(qū)內(nèi)部時(shí)有調(diào)整，但總體而言，農(nóng)戶(hù)的土地承包利用關(guān)系是穩(wěn)定的。如果家庭婚姻關(guān)系穩(wěn)定，土地權(quán)益家庭成員共同共有，婦女的土地權(quán)益在家庭庇護(hù)下也是穩(wěn)定而有保障的。一旦社區(qū)集體土地大面積變動(dòng)，或?yàn)?zāi)毀、或征用、或大面積對(duì)外租賃等，農(nóng)戶(hù)土地承包關(guān)系必然相應(yīng)發(fā)生變化，此時(shí)婦女土地權(quán)利會(huì)突出地暴露出來(lái)?；橐鲫P(guān)系發(fā)生變化，土地權(quán)益需要明確到每一個(gè)家庭成員時(shí)，婦女的土地權(quán)益也會(huì)充分暴露出來(lái)。在上述兩種情況下，婦女土地權(quán)利常常表現(xiàn)為土地糾紛。可以認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的婦女土地權(quán)益糾紛是婦女土地問(wèn)題的集中表現(xiàn)；研究和解決婦女土地權(quán)利糾紛，是研究當(dāng)前婦女土地問(wèn)題的窗口。

2.2.1城市郊區(qū)農(nóng)村婦女土地問(wèn)題比較突出

因?yàn)槌墙嫉貐^(qū)土地資源更為稀缺，而且土地市場(chǎng)相對(duì)發(fā)育，土地利益關(guān)系復(fù)雜，加上土地的商用開(kāi)發(fā)價(jià)值逐年攀升。因此，城郊農(nóng)村婦女土地權(quán)益最容易被侵害，而且這種侵權(quán)常常被“村規(guī)民約”“合法”化。主要表現(xiàn)有：

（1）收回出嫁女的承包地。有的村莊規(guī)定，出嫁女無(wú)論嫁到何處，戶(hù)籍是否遷出，承包耕地一律被村集體收回。某市城北區(qū)寺臺(tái)子村在1984年第一輪土地承包時(shí)就研究決定，“凡1984年以后的出嫁姑娘一律收回分配的承包地，不批給宅基地”。該決定的效力一直延續(xù)到1999年第二輪承包合同簽定，其間有41個(gè)戶(hù)口仍在本村的出嫁女的承包土地被收回，由此引發(fā)41名婦女聯(lián)名上訪[7].

（2）“從夫居”的習(xí)俗變成了“村規(guī)民約”。由于計(jì)劃生育推行，獨(dú)子獨(dú)女戶(hù)逐漸出現(xiàn)，因此，有的村莊開(kāi)始接受女子在娘家招女婿，但規(guī)定必須是獨(dú)生女或無(wú)男孩戶(hù)。不符合這一條件的未婚女子都要出嫁，并且到夫家居住和落戶(hù)，不論你是否愿意到夫家落戶(hù)和居住，娘家村一律不分配承包田，她們子女不上戶(hù)口、亦不分配土地。未被村莊同意和批準(zhǔn)，婚后在娘家村落戶(hù)的不給宅基地。比如：有的村莊規(guī)定，本村婦女娶城市戶(hù)口的丈夫，丈夫“理所當(dāng)然”不分土地[8]，妻子如果不符合在娘家村招女婿的“規(guī)定”，出嫁女也要收回承包土地，并且他們的子女也要被劃分成“隨父”還是“隨母”。隨父的子女因父親沒(méi)有合法的村民資格而受牽連——沒(méi)有土地承包權(quán)；隨母的孩子或因母親是合法村民而有土地承包權(quán)，或因母親也不是合法村民而沒(méi)有土地。寺臺(tái)子村一張姓婦女1987年出嫁，丈夫是市第二建筑公司的職工，張和孩子的戶(hù)口雖在寺臺(tái)子村，但她屬于應(yīng)該嫁“出”的范疇，她和孩子的承包土地在1989年被村集體收回，靠租別人的地、打工和“擺地?cái)偂鲍@取生活來(lái)源?，F(xiàn)在她丈夫“下崗”。生活更加困難，加上孩子因無(wú)城鎮(zhèn)戶(hù)口而要交高價(jià)學(xué)費(fèi)。因此多次上訪[9].

2.2.2土地征用后補(bǔ)償利益分配引發(fā)婦女土地權(quán)益糾紛

這些規(guī)定將出嫁女及其子女、上門(mén)女婿等分成等級(jí)給以不同的待遇，打破了集體成員無(wú)差別共同占有集體資產(chǎn)的法律框架和傳統(tǒng)習(xí)慣。引起的震動(dòng)和沖擊是可想而知的。但是，這種有差別地占有集體資產(chǎn)的做法，不是以成員對(duì)村集體的貢獻(xiàn)為依據(jù)，而仍然是建立在對(duì)婦女地位和權(quán)利的歧視上的，是婦女不平等權(quán)益的傳統(tǒng)文化觀念在當(dāng)前村莊的“制度化”反應(yīng)。這再一次說(shuō)明，婦女雖然取得了國(guó)家法律、政策上與男子同等的權(quán)利和地位，而事實(shí)上與男子的權(quán)利不平等是隨處可見(jiàn)的。徹底改變這種狀況需要時(shí)間。

2.3農(nóng)村婦女的其它權(quán)利和地位

本次調(diào)查問(wèn)卷還涉及了婦女其它權(quán)利。我們可以從有限的問(wèn)卷中獲得有價(jià)值的信息。

2.3.1承包地由夫妻共同耕作仍然是西北農(nóng)村的主要形式，但婦女除了繁重的家務(wù)勞動(dòng)以外還承擔(dān)了大量田間勞作。

2.3.2婦女不是家庭的主要決策、當(dāng)家理財(cái)人

為了了解婦女在家庭決策和理財(cái)方面的地位和作用，我們?cè)趩?wèn)卷中設(shè)計(jì)了兩道相關(guān)聯(lián)的問(wèn)答，即“你們家誰(shuí)當(dāng)家做主？”、“誰(shuí)主管家庭的財(cái)務(wù)”？回答結(jié)果：丈夫既當(dāng)家做主和又主管財(cái)務(wù)的占64.7%；丈夫當(dāng)家做主，妻子理財(cái)?shù)恼?7.6%；夫妻共同商量家庭事務(wù)、共同理財(cái)?shù)恼?1.8%.由父母當(dāng)家做主的占5.9%.

這與青海省婦聯(lián)的調(diào)查相互印證。她們調(diào)查全省200戶(hù)家庭對(duì)收入的支配情況：收入由丈夫支配的占46.5%，由妻子支配的只占9.5%，由夫妻共同支配的占28%，由父母支配的占8.5%，由子女支配的占7.5%兩套問(wèn)卷都說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題：婦女對(duì)家庭生產(chǎn)和家務(wù)勞動(dòng)的付出多而決策和理財(cái)少，付出與權(quán)利形成鮮明的巨大的反差。

婦女的地位低下除了文化和社會(huì)習(xí)慣等因素的作用以外，與她們的經(jīng)濟(jì)收入能力有關(guān)。青海省婦聯(lián)的問(wèn)卷對(duì)婦女收入能力與男性作了對(duì)比調(diào)查，發(fā)現(xiàn)，無(wú)論無(wú)收入、低收入、高收入段，婦女都明現(xiàn)低于男子。值得深思的是，男性農(nóng)民的高收入主要來(lái)源于打工等非農(nóng)收入，而女性農(nóng)民低收入的原因，是她們主要從事了家庭種植、養(yǎng)殖業(yè)勞動(dòng)。城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)之間的收入差別，通過(guò)家庭分工反映出來(lái)，而且成為制約農(nóng)村婦女地位的主要根源。

2.3.3婦女的社會(huì)地位

第三部分四川省農(nóng)村婦女土地權(quán)益調(diào)查

2001年10月初，我院執(zhí)行聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署——“農(nóng)村婦女土地權(quán)益”研究項(xiàng)目課題組對(duì)四川省綿陽(yáng)、成都、阿壩等三地（市）州的農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題進(jìn)行了入戶(hù)問(wèn)卷和調(diào)查。這次調(diào)查是試驗(yàn)性的，目的是摸索全面展開(kāi)本課題的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)。

3.1在土地初次分配中不存在明顯的性別歧視

憲法賦予婦女與男子在經(jīng)濟(jì)利益和家庭生活中的平等權(quán)利。《中華人民共和國(guó)國(guó)婦女權(quán)益保障法》第三十條規(guī)定：“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益”。“婦女結(jié)婚、離婚后，其責(zé)任田、口糧田、宅基地等，應(yīng)當(dāng)受到保障”。四川和全國(guó)其他地區(qū)一樣，婦女土地權(quán)益在法律上是平等的。男女平等的法律原則在第二輪土地承包過(guò)程中得到了較好的貫徹，農(nóng)村婦女與男子在土地發(fā)包這一“起點(diǎn)”上是絕對(duì)公平的（見(jiàn)專(zhuān)欄1）。

專(zhuān)欄1男女平等分地的案例

張騰明家：阿壩藏族羌族自治州漩口鎮(zhèn)集中村三組村民委員會(huì)主任，羌族，全家7人，夫婦倆，5個(gè)孩子（四女一男），村里土地男女均分，共得10畝山地（其中包括父親的那份地）。

值得注意的是農(nóng)村婦女平等的土地承包權(quán)并不是一種自覺(jué)的制度安排，它的背后掩藏著“集體成員必須平均占有集體土地”的觀念。無(wú)論男女老幼平均分地是現(xiàn)實(shí)農(nóng)村一個(gè)通行的“法則”?！霸鋈嗽龅兀瑴p人減地”——土地占有關(guān)系隨人口的變化而處在不斷變動(dòng)之中，是四川農(nóng)村維系土地占有關(guān)系的較為普遍的做法。正是這樣的文化和制度背景，造就了四川農(nóng)村婦女與男子土地權(quán)益“起點(diǎn)”公平。

3.2家庭女性成員土地繼承權(quán)

由于土地占有關(guān)系隨著人口的增減而變化，四川農(nóng)民承包土地繼承權(quán)基本沒(méi)有保障。因?yàn)?，婚喪嫁娶中?hù)口遷移或者注銷(xiāo)，土地都將被集體收回。當(dāng)問(wèn)及“當(dāng)丈夫去世后，其承包地將如何處理？”時(shí)。回答“自動(dòng)歸于妻子”的極少；回答“自動(dòng)歸于已成年兒子”的也很少；大多數(shù)回答是“由村集體收回”。問(wèn)及“當(dāng)父母去世時(shí)，其承包地將如何處理”時(shí)，大多數(shù)人回答仍然是“由集體收回”。座談中我們還發(fā)現(xiàn)：很多人認(rèn)為，由于戶(hù)主一般是男性，家庭的財(cái)產(chǎn)包括土地使用權(quán)自然由男性來(lái)繼承。但是，無(wú)論婚嫁和離異，只要婦女不離開(kāi)本村，土地可仍由其承包經(jīng)營(yíng)。在調(diào)查所及的地區(qū)，能否繼承土地使用權(quán)的最高準(zhǔn)則是戶(hù)籍（即“成員權(quán)”）而不是性別。

3.3婚姻變化中婦女土地權(quán)益的安全性

四川農(nóng)村女子婚喪嫁娶的過(guò)程中容易失去土地。我們?cè)谡{(diào)查中了解到，女子嫁人，戶(hù)口一般遷離娘家，女方到男方家落下戶(hù)口。娘家村的土地就“自然”要收歸集體。至于出嫁女在婆家村能否獲得一份土地，則要視婆家村有無(wú)機(jī)動(dòng)土地，或者是否正好“趕上”了婆家村調(diào)整土地。

“嫁出去的姑娘潑出去的水”，出嫁女很少獲得娘家的財(cái)產(chǎn)，用一份嫁妝“打發(fā)”出嫁女，存在于很多地方的習(xí)俗和傳統(tǒng)觀念中是非常自然的事情。

3.4婦女土地權(quán)利受侵害的原因

3.4.1傳統(tǒng)習(xí)俗的作用。“在家從父，出嫁從夫，夫死從子”，古老的“三從四德”雖然在法律或制度中已經(jīng)銷(xiāo)聲匿跡，但依然頑固地存在于人們的習(xí)俗和觀念中，最明顯的表現(xiàn)形式就是，完整的家庭中幾乎所有的戶(hù)主都是男性。同時(shí)，在財(cái)力有限的情況下，男孩的教育權(quán)利要優(yōu)先于女孩。許多地方農(nóng)村女孩子被看作家庭暫時(shí)的成員，一旦出嫁，將不再享受娘家與土地相關(guān)的權(quán)益，只能依靠丈夫在夫家獲得財(cái)產(chǎn)和繼承權(quán)，使得婦女在夫家事實(shí)上處于依附地位。

3.4.2法律與政策存在的漏洞。我國(guó)憲法規(guī)定婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭各個(gè)方面享有與男子同等的權(quán)利?！痘橐龇ā泛汀独^承法》也對(duì)家庭成員之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系突出強(qiáng)調(diào)了性別平等?！秼D女權(quán)益保護(hù)法》第三十條明確規(guī)定，婦女的地權(quán)在結(jié)婚、離婚后受到保障。但并沒(méi)有規(guī)定這種保障的辦法。法律與政策還缺少社會(huì)性別視角，許多政策從表面上看是中性的，沒(méi)有歧視婦女權(quán)利，但是由于沒(méi)有充分考慮到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)性別利益關(guān)系，使政策在實(shí)施過(guò)程中給婦女帶來(lái)不利。比如土地承包責(zé)任制以家庭為單位，卻忽視了婦女的個(gè)體土地權(quán)益。正因?yàn)楝F(xiàn)有的法律規(guī)定不明確，在實(shí)際中土地的分配和再分配都直接取決于村社的決策，而村社依然保留著以男權(quán)為中心的財(cái)產(chǎn)分配習(xí)慣，婦女的土地權(quán)益毫不奇怪會(huì)受到傷害。

3.4.3農(nóng)村男女不平等的分工?！澳兄魍狻⑴鲀?nèi)”的觀念在許多地方依然嚴(yán)重。由分工所決定，男子是生活資料的創(chuàng)造者，自然而然成為家庭的主人。如今，男人在外闖蕩，女人在家留守成為一種“新時(shí)尚”。在座談中我們發(fā)現(xiàn)，未婚年輕女勞動(dòng)力明顯具有較高的流動(dòng)性，外出打工的人數(shù)有很大的比重。但她們結(jié)婚以后就不再外出。許多地方農(nóng)村現(xiàn)在一般都是386199部隊(duì)（即婦女、兒童和老人）駐守。女子的分工已涵蓋了家務(wù)勞動(dòng)、田間農(nóng)業(yè)管理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力有女性化的傾向。

3.5進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的建議

3.5.1在新的農(nóng)村土地立法中，應(yīng)將保障婦女土地權(quán)利具體化。具體體現(xiàn)“夫妻在家庭承包經(jīng)營(yíng)中享有的權(quán)益平等”原則。比如可增加“婦女結(jié)婚的，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回其承包地”，“婦女離婚的，已取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期內(nèi)依法受到保護(hù)，可以作為家庭財(cái)產(chǎn)處理”。再比如，在土地承包法草案總則中可以增加“農(nóng)村婦女與男子享有平等的土地承包權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得侵犯”的規(guī)定。如，規(guī)定“婦女結(jié)婚后，應(yīng)采取適當(dāng)方式確保農(nóng)村出嫁婦女有一份承包土地。在未解決前，娘家所在村應(yīng)保留其承包地，不得強(qiáng)行收回”，上述具體操作程序中均涉及到土地調(diào)整的問(wèn)題，與土地承包期限三十年不變、增人不增地、減人不減地的政策相違背。處理好法的原則性和靈活性往往將處于兩難的境地。

3.5.2法規(guī)、政策的執(zhí)行與改進(jìn)。

（1）立法理念上應(yīng)有突破。建議將個(gè)人權(quán)利從家庭中剝離出來(lái)，從婚姻中剝離出來(lái)。通常情況下女性的權(quán)利被埋沒(méi)在婚姻關(guān)系中。所以，在法律制定中，要正視法律面對(duì)的是性別不平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，在制定具體的法律條文時(shí)應(yīng)具有性別敏感性。同時(shí)應(yīng)提供司法救濟(jì)，使無(wú)地的農(nóng)村婦女狀告村民委員會(huì)的案件可以通過(guò)司法途徑得以解決。

（2）繼續(xù)將《婦女權(quán)益保障法》和《土地承包法》（在擬定中）等相關(guān)婦女土地權(quán)益法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，作為普法學(xué)習(xí)宣傳的重要內(nèi)容，加大宣傳力度。特別注意向農(nóng)村基層干部宣傳，使之在工作中依法行政，在土地及宅基地的分配中自覺(jué)依法維護(hù)婦女權(quán)益。同時(shí)加大執(zhí)法力度和制裁措施。對(duì)違反法律規(guī)定，經(jīng)批評(píng)教育又不改正者，堅(jiān)決給責(zé)任人行政處分。

3.5.3村規(guī)民約不能違背政策法規(guī)。

中辦［2001］9號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》第30條都有明確規(guī)定：農(nóng)村婦女結(jié)婚后本人的責(zé)任田和口糧田應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)；婦女有權(quán)選擇其戶(hù)口所在地。一切與法律關(guān)于男女平等原則相違背的村規(guī)民約應(yīng)予廢止。絕不能以“小政策”對(duì)抗國(guó)家法律。

3.5.4大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，為婦女權(quán)益的保護(hù)提供厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。積極發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和吸納農(nóng)村婦女從事第

二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，開(kāi)辟農(nóng)村婦女勞力農(nóng)外就業(yè)渠道，提高婦女的經(jīng)濟(jì)能力，從而提高婦女的政治經(jīng)濟(jì)地位。

第四部分黑龍江婦女土地權(quán)益調(diào)查

2000年8月20日—9月2日，我們?cè)诤邶埥∵M(jìn)行了農(nóng)村土地制度安排現(xiàn)狀的調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容涉及到農(nóng)村婦女土地權(quán)利和現(xiàn)狀。

4.1婦女土地權(quán)利的區(qū)域環(huán)境

黑龍江省地處我國(guó)東北，山地平原交叉分布，三江平原，興凱

由于第一輪土地承包突然在全省整齊劃一地展開(kāi)，并且在很短的時(shí)間內(nèi)完成，準(zhǔn)備不充分，由此遺留了一些問(wèn)題。其中最主要的是實(shí)行“兩田制”或“多田制”（按人均分口糧田，勞均分責(zé)人田，大牲畜分飼料田）。在初始階段上，造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員非均衡分配和占有土地的格局。

第二輪土地承包，黑龍江省認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央[1997]16號(hào)文件，即《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》精神，到1997年末，全省已有96%的自治村完成了第二輪土地延包工作，剩余4%的自治村及村民小組土地延包工作到1998年末也全部完成。全省為承包農(nóng)戶(hù)頒發(fā)土地承包合同及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)400萬(wàn)份（本），發(fā)證率達(dá)到了100%.

但是，除綏化地區(qū)的8縣（市）以外，全省67個(gè)縣（市）區(qū)在第二輪土地承包中大部分采用了“順延”承包。這樣一來(lái)，第一輪土地承包遺留下來(lái)的問(wèn)題——集體經(jīng)濟(jì)組織成員非均衡分配和占有集體土地的矛盾不僅沒(méi)有緩解，而且因?yàn)榈诙喅邪趯?shí)行而更加突出。當(dāng)年不滿18歲的農(nóng)村人口，第一輪未分配責(zé)任田，現(xiàn)在這部分人都是30歲左右，已成為農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力；第二輪按順延方式承包，他們又未得到責(zé)任田。如果“30年不變”，就意味著其中一部分人在他們的勞動(dòng)年齡（18—60/55歲）階段沒(méi)有資格享受占有和使用集體土地的平等權(quán)利。

4.2婦女土地權(quán)益狀況

在中國(guó)，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益問(wèn)題是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后才出現(xiàn)的過(guò)渡性矛盾。在實(shí)行家庭承包制以前，農(nóng)村土地以集體共同占有、共同使用的方式實(shí)現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)成員平均地權(quán)的理想。隨著80年代初期家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，在土地分配發(fā)包過(guò)程中，婦女與男子享有集體土地權(quán)益出現(xiàn)了差別，差別大小與地方政府的政策和社區(qū)傳統(tǒng)有直接的關(guān)系。隨著土地承包期限的不斷延長(zhǎng)，發(fā)生了婚入、婚出、喪偶、離異婦女土地權(quán)益保障問(wèn)題。這些問(wèn)題將會(huì)隨著農(nóng)村土地使用權(quán)立法的完善得到逐步解決。

4.3婦女土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的障礙

但是，隨著耕地承包期不斷延長(zhǎng)，由第一輪15年不變到第二輪再延長(zhǎng)30年不變，再到“30年以后也沒(méi)有必要再變”。而且這種政策趨向?qū)⒌玫搅⒎ǖ某姓J(rèn)。另外，在土地承包期限延長(zhǎng)的同時(shí)，農(nóng)戶(hù)對(duì)承包土地的使用權(quán)內(nèi)涵也不斷拓展，由初期的單純耕作權(quán)拓展到承包農(nóng)戶(hù)擁有占有、使用、收益分配和部分處置權(quán)（包括繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、入股，還將發(fā)展到抵押）。這標(biāo)志著農(nóng)民承包土地使用權(quán)事實(shí)上具有了物權(quán)性質(zhì)，承包土地使用權(quán)已經(jīng)或即將長(zhǎng)期化、物權(quán)化、資本化。在此宏觀背景下，人們對(duì)平均占有和使用集體土地的欲望被空前調(diào)動(dòng)起來(lái)。因此，目前農(nóng)村婦女土地權(quán)利問(wèn)題，已經(jīng)不單純是婦女權(quán)益問(wèn)題，它已涉及到農(nóng)村戶(hù)籍制度、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、農(nóng)民內(nèi)部的利益分配等一系列深層次問(wèn)題。

4.3.1在第二輪土地承包中實(shí)行大調(diào)整的地區(qū)（比如綏化市），

被界定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的婦女與男子、勞動(dòng)力和非勞動(dòng)力均獲得了平等的土地分配權(quán)利。由于土地分配上的公平以及堅(jiān)持了集中連片的原則，第一輪土地承包中一些矛盾，諸如人均占地不均，土地分割零碎等等都迎刃而解，農(nóng)民“平均土地”的心理得到了極大滿足，有較好的預(yù)期，農(nóng)民普遍認(rèn)可和接受“增人不增地，減人不減地”的政策，以及“30年承包期限內(nèi)不調(diào)整土地”的立法傾向。在這樣的地區(qū)，婦女的土地權(quán)利將不會(huì)在土地占有、使用和流轉(zhuǎn)的過(guò)程中流失?？梢灶A(yù)計(jì)，第二輪土地承包至少30年不變目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

4.3.2但是，婦女在獲得村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格上卻仍然存在著不平等待遇。有些地方在界定享有承包田人口的政策中規(guī)定，“享受承包田的人口原則上以1997年11月1日零時(shí)在籍人口為準(zhǔn)，包括婚入（含經(jīng)村同意的男到女家落戶(hù)）人口，新出生人口，經(jīng)批準(zhǔn)遷入的人口”。還規(guī)定“婚出到別村的，不論戶(hù)口是否遷出，都不再分配承包田，其承包田一律在婚入地分給。婚出到區(qū)外農(nóng)村的，婚入地已延長(zhǎng)承包期的，經(jīng)所在市縣證明，可分給承包田，否則不分給承包田”。很明顯，這些政策規(guī)定中留有傳統(tǒng)的“男娶進(jìn)、女嫁出”婚俗觀念的影響。男到女家落戶(hù)被認(rèn)為是不合情理的，因此，要“經(jīng)村同意”，否則沒(méi)有土地分配權(quán)；而婦女出嫁落戶(hù)男家被認(rèn)為是天經(jīng)地義的，因此不論你遷不遷出戶(hù)口，婚出地一律不分配土地。這種做法限制了婚配婦女作集體成員的資格，違背了《憲法》關(guān)于居住自由的原則，但又確實(shí)是現(xiàn)實(shí)農(nóng)村需要解決的問(wèn)題，其中以城郊型農(nóng)村最為突出。由于城郊型農(nóng)村能夠分享到城市化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重好處，因此具有強(qiáng)有力的吸引力，婚出婦女不愿遷出戶(hù)口，而同時(shí)又有許多進(jìn)不了城的人口拼命擠入城市郊區(qū)，遷入人口增加導(dǎo)致城郊型農(nóng)村人口過(guò)速增長(zhǎng)，這又與城市化發(fā)展建設(shè)用地增加，耕地急劇減少形成鮮明反差。從而加劇了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民內(nèi)部利益分配的矛盾。從這個(gè)意義上說(shuō)，“居住自由”是有條件的。

第五部分，中國(guó)西部農(nóng)村土地制度和婦女權(quán)益

——十二?。▍^(qū)、市）農(nóng)村綜合問(wèn)卷調(diào)查分析

2002年暑假，我院在分別委托四川大學(xué)工商管理學(xué)院、西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，利用學(xué)生暑假對(duì)西部12省（區(qū)、市）農(nóng)村進(jìn)行綜合調(diào)查。此前，我院農(nóng)村所曾經(jīng)在四川、陜西、甘肅、青海等四省進(jìn)行了典型調(diào)查。

5.1“戶(hù)籍規(guī)則”使農(nóng)村婦女普遍獲得了平等的承包地初次分配權(quán)

西北地區(qū)在第二輪土地承包過(guò)程中較好地貫徹了男女平等的法律原則。陜西、甘肅、青海、四川等省的典型調(diào)查未發(fā)現(xiàn)婦女不分或者少分配耕地的案例。對(duì)于問(wèn)卷“你村男女是否平等分地？”有94.1%的農(nóng)戶(hù)回答“是”，5.4%的農(nóng)戶(hù)回答“否”。從農(nóng)戶(hù)“你有無(wú)承包土地？”的回答結(jié)果可以知道，西部農(nóng)村有91.6%的婦女獲得了承包土地?？梢詳喽ǎ何鞑哭r(nóng)村婦女在耕地分配上與男性成員有同等的權(quán)利，在土地發(fā)包的“起點(diǎn)”上是公平的，在土地初次分配中不存在明顯的性別歧視。但是這種結(jié)果并不完全是貫徹“男女平等”法律原則的效果。西部農(nóng)村有些地方有一條不成文但很普遍的規(guī)則：即以農(nóng)民合法戶(hù)籍為依據(jù)分配和調(diào)整土地。只要有合法的戶(hù)口，無(wú)論男女老幼一律平均分得一份耕地。按照“戶(hù)籍規(guī)則”，人口多少是決定農(nóng)戶(hù)土地多寡的依據(jù)，由此延伸：非合法新增人口（比如超生、非法婚姻的新媳婦）得不到土地；而預(yù)測(cè)的合法新增人口則在個(gè)別地方可以提前分配耕地。比如陜北某縣第二論承包按照預(yù)測(cè)人口分地，未婚男性成員可以預(yù)先獲得“未來(lái)媳婦”及其“未來(lái)子女”的耕地；而未婚女性成員多的家庭，可能預(yù)先扣減“待嫁女”的耕地。需要指出，這種性別歧視性的分地辦法不僅得到地方政策的默許，而且凡是采用這種辦法分配承包耕地的農(nóng)村社區(qū)，目前土地承包關(guān)系穩(wěn)定，土地調(diào)整的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有那些未采取同類(lèi)措施的農(nóng)村社區(qū)強(qiáng)烈，人地矛盾和土地糾紛也極少。

另一類(lèi)典型的案例是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習(xí)慣以“村規(guī)民約”之類(lèi)合法的形式侵害婦女土地權(quán)利。比如，在城郊型或者較富裕的農(nóng)村，由于區(qū)域收益的差異而導(dǎo)致集體成員膨脹時(shí)，這些村莊即以“女嫁出”、“男娶進(jìn)”的傳統(tǒng)習(xí)俗制定規(guī)則，不分配入贅男子以及子女的土地，同時(shí)強(qiáng)制收回“應(yīng)該出嫁而賴(lài)著不走”女子的責(zé)任田。這說(shuō)明，現(xiàn)實(shí)農(nóng)村婦女土地承包初次分配的平等權(quán)，是依賴(lài)“戶(hù)籍規(guī)則”以及“集體成員必須平均占有集體土地”的觀念而獲得，并非得益于男女平等的“法律原則”。因此，當(dāng)集體成員平均占有土地的要求被絕對(duì)化時(shí)，又必然首先犧牲婦女的合法土地權(quán)益。

5.2婦女土地權(quán)利的真實(shí)性

家庭成員財(cái)產(chǎn)關(guān)系不明晰，婦女土地權(quán)利的歸屬并不完全屬于自己。盡管新的婚姻法要求結(jié)婚夫婦登記財(cái)產(chǎn)，但響應(yīng)則極少?！叭V五?！钡奈幕瘋鹘y(tǒng)與西方社會(huì)家庭財(cái)產(chǎn)明晰到成員個(gè)人的做法有天然的沖突。所以直到今天，中國(guó)家庭成員的財(cái)產(chǎn)關(guān)系并不明晰。土地管理法、承包法，都未強(qiáng)調(diào)將夫妻雙方的名字記入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。因此，婦女以戶(hù)籍為根據(jù)獲取的土地并沒(méi)有法律上的憑證。婦女的土地權(quán)利首先在名義上歸屬于“戶(hù)主”。而戶(hù)主主要以家庭男主人為主，占問(wèn)卷總戶(hù)數(shù)的92.3%，只有7.2%的受訪農(nóng)戶(hù)是家庭主婦。但是我們卻發(fā)現(xiàn)，有39%的受訪婦女承認(rèn)土地在自己的名下（見(jiàn)圖1）。這與婦女對(duì)土地權(quán)利的重視和追求有關(guān)系。

5.3婚姻變化中婦女土地權(quán)益的安全性

女性婚喪嫁娶過(guò)程中戶(hù)口遷移或者注銷(xiāo)都將影響其土地權(quán)利。

問(wèn)卷還顯示，土地初次分配以后，有18.3%的已婚婦女土地留給了娘家。這種情況發(fā)生是“30年不變”政策框架下的必然結(jié)果?！?0年不變”意味著娘家村在期限內(nèi)不能收回“出嫁女”的土地，也意味著婆家村沒(méi)有可以供調(diào)整的土地分配給新媳婦。從婦女個(gè)人對(duì)土地占有、利用和收益等具體權(quán)利來(lái)說(shuō)，在這個(gè)過(guò)程中她必然失去土地。為了保障婦女能夠獲得土地，《土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，原發(fā)包方不得收回其承包地”。這樣的規(guī)定可以保證婦女在娘家或婆家獲得一份承包地，但不能保證婦女真正占有、利用土地并獲取收益。

5.3.3喪偶婦女的土地權(quán)利。受訪者對(duì)“丈夫去世后其承包地如何處理”的回答，反映了喪偶婦女土地權(quán)利的流向（見(jiàn)圖3），其中由妻子繼承的占60%，但有20%的喪偶婦女的土地將被集體收回。

5.4婦女對(duì)包括土地使用權(quán)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)

得益于《婚姻法》長(zhǎng)期的作用，離異婦女對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)分割的權(quán)利也比出嫁女要有保障（見(jiàn)表3）。離異婦女基本能夠平等分割共同財(cái)產(chǎn)。但是，由于共同財(cái)產(chǎn)的登記制度剛剛開(kāi)始，加上“白頭偕老”、“天長(zhǎng)地久”等婚姻觀念，沒(méi)有人愿意在結(jié)婚時(shí)就為“將來(lái)離婚”進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記。正因?yàn)楣餐?cái)產(chǎn)的模糊性，導(dǎo)致相當(dāng)多的離異婦女只能帶走自己的嫁妝和帶到婆家的其它財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，按照“過(guò)錯(cuò)追究”的習(xí)慣，提出離婚的一方不得分割共同財(cái)產(chǎn)，以此作為“過(guò)錯(cuò)成本”。

5.5婦女的其它權(quán)利

5.5.2家庭成員對(duì)家庭收入貢獻(xiàn)主要來(lái)源男性。婦女主要承擔(dān)無(wú)收益（家務(wù)）的勞動(dòng)和收益不明顯（糧食生產(chǎn)）的勞動(dòng)（見(jiàn)表5），使包括婦女本人在內(nèi)的受訪對(duì)象都低估了婦女對(duì)家庭收入的貢獻(xiàn)。受訪對(duì)象認(rèn)為，丈夫“打工”“干技術(shù)活”等掙錢(qián)多。只有當(dāng)男人“不管家”“生意蝕本”或“女人有固定工資收入時(shí)”，女人們才可能成為家庭經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)?chuàng)造者。

5.5.3與婦女的勞動(dòng)付出相比較，她們?cè)诩彝Q策中的地位顯得很不對(duì)稱(chēng)（見(jiàn)圖4）。在家庭決策中，“女人說(shuō)了算”數(shù)的僅有2.2%，而“男人說(shuō)了算”數(shù)的達(dá)到30.4%.但應(yīng)該看到，夫妻的平等權(quán)利在新一代農(nóng)民中越來(lái)越普遍。男女共同決策已經(jīng)發(fā)展成為年輕夫婦的主流趨勢(shì)，“男女共同商量”的家庭已有55.1%.

5.5.4婦女對(duì)家庭財(cái)權(quán)的控制力大大高于家庭決策。受訪者回答“誰(shuí)主管家庭財(cái)務(wù)”，其中“由妻子掌管”占35.5%，“夫妻共同管理”3.5%.“丈夫管理”占44.9%，由“父母”或“子女”管理財(cái)務(wù)分別占15.6%、0.49%（見(jiàn)表6）。

5.5.5婦女的社會(huì)參與機(jī)會(huì)有所提高。但是，應(yīng)該看到，與公社化時(shí)期集體統(tǒng)一勞動(dòng)相比較，婦女的社會(huì)參與率和程度都大大下降了。家庭生產(chǎn)功能的恢復(fù)，把婦女重新由社會(huì)拉回了家庭?，F(xiàn)實(shí)農(nóng)村基本上以男性作為家庭的“法人代表”，在一些地方，社會(huì)參與成為男性的“專(zhuān)利”。只有當(dāng)男人不在家或者不愿意的情況下，女主人才有機(jī)會(huì)代表家庭出席社區(qū)的活動(dòng)（見(jiàn)表7）

5.5.6婦女的政治參與少于社會(huì)其它參與機(jī)會(huì)。在許多農(nóng)村社區(qū)，政治參與更是男性的“專(zhuān)利”。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習(xí)俗對(duì)婦女社會(huì)腳色定位以及屈服于鄉(xiāng)村習(xí)俗，婦女自身的自信心不足，“雙重壓力”使許多婦女主動(dòng)放棄了政治參與的權(quán)利和機(jī)會(huì)（見(jiàn)表8）

問(wèn)卷還顯示，盡管婦女維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)和能力還十分弱小，但我們注意到，近來(lái)婦女上訪案件呈上升。婦女回答“村里近幾年有無(wú)婦女上訪案件”的結(jié)果表明，有3.7%的村莊出現(xiàn)過(guò)婦女上訪的案件。從調(diào)查員記錄的這些案件看，相當(dāng)多數(shù)是離異和喪偶婦女的土地糾紛。婦女上訪案例增多原因復(fù)雜，它既表明婦女權(quán)益侵害行為發(fā)生的頻率，又反映基層組織對(duì)民間糾紛調(diào)解功能弱化的趨勢(shì)，同時(shí)也表明婦女維護(hù)自身合法權(quán)益意識(shí)和能力的提高。

第六部分，越南農(nóng)村婦女土地權(quán)利

我院執(zhí)行聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署“婦女土地權(quán)益保護(hù)”研究課題計(jì)劃，于2002年9月30日—10月14日，組團(tuán)赴越南考察“農(nóng)村婦女土地權(quán)利”[10].考察團(tuán)訪問(wèn)了越南中央和國(guó)家的8個(gè)部、委以及有關(guān)研究機(jī)構(gòu)，訪問(wèn)了義安省的7個(gè)廳局，考察了義安省義祿縣義蓮社，走訪了義蓮社第

四、

六、十五村的7家農(nóng)戶(hù)。

6.1婦女權(quán)益的法律、政策和村社習(xí)慣

婦女與男子在法律上的平等權(quán)利，在事實(shí)上要大打折扣。越南在歷史上曾經(jīng)有700余年屬于中國(guó)的郡縣，因此文化轉(zhuǎn)傳統(tǒng)上與中國(guó)一脈相承。在義安省義祿縣義蓮社農(nóng)民家庭，我們看到農(nóng)戶(hù)的中堂和歌頌祖宗功德的地方，都要貼上諸如“祖宗公德千年盛，子孝孫賢萬(wàn)代榮”之類(lèi)的中文對(duì)聯(lián)，盡管他們的子孫并不認(rèn)識(shí)這些方塊漢字。這樣的文化傳統(tǒng)所奉行的依然是“男主內(nèi)、女主外”：“男娶進(jìn)、女嫁出”，因此女性在接受教育、繼承祖產(chǎn)、家政決策、社會(huì)參與等方面有“天然”的障礙和弱勢(shì)。盡管法律和政策都規(guī)定婦女與男子有平等的權(quán)利，但婦女的就業(yè)機(jī)會(huì)受到很大限制，婦女的社會(huì)角色就是承擔(dān)家務(wù)，她們從小就要訓(xùn)練操持家務(wù)的本領(lǐng)，更多地承擔(dān)無(wú)收入的家庭勞動(dòng)。

婦女在土地初次分配中的權(quán)利是平等的，姑娘出嫁時(shí)村、社不收回土地，這是法律和政策的效力；但姑娘出嫁到婆家，土地只能留給娘家親人使用，而一般情況下，出嫁女在婆家村很難得到自己一份承包土地，如果婆家村尚有“公益地”則可以短期租借使用。這一方面是受制于土地的不可遷移性，更多則是大家對(duì)傳統(tǒng)習(xí)慣的容忍。離婚和喪偶婦女也常常被排斥土地權(quán)利，盡管法律規(guī)定了她們的與丈夫平等的財(cái)產(chǎn)繼承、分割分享權(quán)的權(quán)利，但在婚姻關(guān)系變化的過(guò)程中，土地權(quán)利最容易受侵害的仍然是婦女。失去土地使用權(quán)，意味婦女增加了對(duì)丈夫的依賴(lài)性和在家政決定中的無(wú)足輕重。

傳統(tǒng)習(xí)慣對(duì)法律和政策的貫徹的影響是極其重大的，越南在農(nóng)戶(hù)土地使用證書(shū)上記錄夫妻雙方姓名的工作進(jìn)展并不快。義安省在世界銀行的幫助下，在農(nóng)村選擇2個(gè)社開(kāi)展“婦女土地權(quán)利保護(hù)”的試驗(yàn)，其中一項(xiàng)內(nèi)容就是在農(nóng)戶(hù)土地使用證書(shū)上登記夫妻雙方的姓名（詳見(jiàn)本文第二部分第2小節(jié)）。最近，該省與世界銀行聯(lián)合在試點(diǎn)的兩個(gè)社開(kāi)展調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如下：

調(diào)查結(jié)果表明：登記了夫妻雙方姓名的土地使用證書(shū)比例很??；農(nóng)村男性戶(hù)主仍然是主體，不到萬(wàn)不得已（喪偶、離異、半邊戶(hù)等），女性決不“擔(dān)當(dāng)”戶(hù)主角色，表明社會(huì)“男主外、女主內(nèi)”的認(rèn)同；有相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)并不認(rèn)為土地使用證書(shū)上登記夫妻姓名特別重要。但是值得重視的是，越南農(nóng)民獲得土地使用證書(shū)及其利用率都很高，尤其是有超過(guò)72%的土地證書(shū)用于抵押。這從一個(gè)側(cè)面反映了土地使用權(quán)的抵押權(quán)獲取，對(duì)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極端重要性。

6.2爭(zhēng)取婦女平等的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)

——在勞動(dòng)、就業(yè)方面提高婦女的社會(huì)地位，實(shí)現(xiàn)男女平等；

——?jiǎng)?chuàng)造婦女接受教育的機(jī)會(huì)和環(huán)境，提高她們的認(rèn)知水平；

——從數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面改善婦女健康狀況；

——提高婦女參政、議政的能力，提高婦女在領(lǐng)導(dǎo)工作中的地位；

——讓婦女更多參加經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，保障婦女實(shí)現(xiàn)權(quán)利的機(jī)會(huì)；

——提高婦女經(jīng)濟(jì)能力和消費(fèi)水平。

根據(jù)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方案，各部委、各省都要制定具體的行動(dòng)計(jì)劃。

6.2.1提高婦女土地權(quán)利保護(hù)意識(shí)。為了讓婦女更多的了解、掌握和保護(hù)自己合法權(quán)利，勞工、殘疾、社會(huì)事務(wù)部勞工和社會(huì)研究學(xué)院女工研究中心，在聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的資助下，編輯了《婦女權(quán)益50問(wèn)》，這本宣傳資料包括了國(guó)家法律和政策中關(guān)于婦女權(quán)益的規(guī)定，以及越南在婦女發(fā)展問(wèn)題上對(duì)世界組織的承諾。《50問(wèn)》首先在試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行和宣傳，進(jìn)而逐步推廣。

6.3越南婦女權(quán)益保護(hù)法律和政策效果及其評(píng)價(jià)

6.3.

1、越南婦女獲得廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)的參與機(jī)會(huì)。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)各領(lǐng)域，婦女參與的比例較高。根據(jù)計(jì)劃與投資部發(fā)展戰(zhàn)略研究院人力資源與社會(huì)事務(wù)部主任、越南婦女聯(lián)合會(huì)中央執(zhí)行委員會(huì)委員陳氏圖耶梅博士提供的數(shù)據(jù)，參加政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)活動(dòng)的婦女占參加這些活動(dòng)總?cè)藬?shù)的48%，其中城市參與活動(dòng)的婦女占46%、農(nóng)村參與社會(huì)活動(dòng)的婦女占49%.統(tǒng)計(jì)結(jié)果是：

——在商業(yè)領(lǐng)域，女性職員和干部所占比例為達(dá)到71%；

——在教育領(lǐng)域，女性干部員工的比例高達(dá)71.6%；

——在醫(yī)藥領(lǐng)域、女性干部和職員的比例為68%；

——輕工業(yè)領(lǐng)域女性的比例為65%；

——旅游業(yè)女性的比例為56%；

——財(cái)政、銀行領(lǐng)域女性比例為56%；

——工業(yè)加工業(yè)領(lǐng)域女性為53.3%；

——公共服務(wù)業(yè)女性為55.5%；

——農(nóng)業(yè)領(lǐng)域女性的比例為52%；

——外交領(lǐng)域女性的比例為33.7%；

——郵電、航空、科研應(yīng)用、文化體育等行業(yè)中的女性比例分別為52%、47%、35%、32.2%；

——在私人企業(yè)中女性勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比例為67.9%；

——外資企業(yè)中女性占63.5%，

——出口加工區(qū)的女性占67.7%，

這些數(shù)字表明，越南婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)活動(dòng)中參與率很高，達(dá)到了法律規(guī)定男女平等的比例。但是，管理崗位與一般的勞動(dòng)崗位相比較，女性所占比例要小得多。陳女士提供的數(shù)據(jù)是，婦女約占21%，其中國(guó)營(yíng)單位中只有4%的女性，國(guó)營(yíng)以外的企業(yè)中，女性占71%（1985年），到1993年時(shí)增加到80%以上。

6.3.2男女公民獲得了平等受教育的機(jī)會(huì)，但高層次人才隊(duì)伍呈現(xiàn)出較大的性別差異。越南已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了（免費(fèi)）小學(xué)義務(wù)教育，所以在普及教育方面，男女性別幾乎沒(méi)有什么差別；中等教育與中等專(zhuān)業(yè)教育中，女性占45%，大學(xué)中的女性占44%，師范大學(xué)中的女性占68%.在一般性人才隊(duì)伍中女性比例很高。但教授中女性?xún)H占3.5%，副教授、科學(xué)博士、專(zhuān)業(yè)博士、碩士中的女性比例分別為5.8%、4%、20%、30%.為什么在基礎(chǔ)教育中男女性別差異并不明顯，而高層人才結(jié)構(gòu)則明顯男性化？是政策原因，還是男女性別的生理、心理差異的綜合表現(xiàn)？還是女性的傳統(tǒng)社會(huì)角色的限制？這些都是非常值得研究的重要課題。

6.3.4對(duì)婦女政策的反思。

（1）沒(méi)有性別偏見(jiàn)的中性政策，并不能保障婦女在事實(shí)上獲得與男子平等的權(quán)利。比如財(cái)產(chǎn)繼承和分割、土地分配和流轉(zhuǎn)，憲法、法律、政策都毫無(wú)例外地規(guī)定男女有平等的權(quán)利，但是，在傳統(tǒng)習(xí)慣、村社以及家族的戒律中，男子有天然的優(yōu)勢(shì)，而女性總是處于弱者地位，而且被看成一種不可改變的社會(huì)秩序。穩(wěn)定的社會(huì)秩序從各個(gè)方面限制婦女合法權(quán)利的享受。

（2）照顧女性的福利及勞動(dòng)保障政策，有時(shí)反倒成為限制女性的桎梏。女勞動(dòng)者有“三期”照顧、較長(zhǎng)的產(chǎn)假、并且要求同工同酬，這實(shí)際是企業(yè)使用女勞力的擴(kuò)大成本。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這些成本由國(guó)家財(cái)政支付，尚無(wú)多大矛盾；而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)從降低成本的角度拒絕招收女勞動(dòng)力，反而極大限制了女性的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（3）越南婦女問(wèn)題專(zhuān)家有關(guān)研究證明，婦女比男子提前5年退休，是高層人才、干部隊(duì)伍以及女性收入低于男性的重要原因。因?yàn)榕员饶行蕴崆?年退休，意味做女性比男性早5年就失去了增長(zhǎng)工資和提拔的機(jī)會(huì)。5年中可能比男性的收入低了2級(jí)，相應(yīng)地退休工資社會(huì)保險(xiǎn)等收入都會(huì)降低。而女性的平均壽命卻大于男性，在退休后的漫長(zhǎng)生活中，她們只能無(wú)奈地忍受較低的社會(huì)地位和低經(jīng)濟(jì)收入。如果她們想要獲取同等男性一樣的地位和收入水平，就必須比男性付出更大的努力和有更快的“進(jìn)步”。

本報(bào)告是近兩年來(lái)，中改院農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展研究所的關(guān)于婦女土地問(wèn)題的調(diào)查研究結(jié)果匯總。其中第

一、

二、四部分由王景新完成；第三部分由王景新、楊青松共同完成；第五部分由王景新、赫成堯、支曉娟共同完成；第六部分由王景新、李峰華、陳郁文、吳瓊武共同完成。

[4]林志斌李小云：《性別與發(fā)展導(dǎo)論》中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2001年8月第一版，第43—44頁(yè)。

[6]林志斌李小云：《性別與發(fā)展導(dǎo)論》中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2001年8月第一版，第35頁(yè)。

[7]青海省婦聯(lián)、西寧市婦聯(lián)的2000年7月的聯(lián)合調(diào)查報(bào)告

[8]理由上，城市戶(hù)口不是本村村民，不論你是否就業(yè)，因?yàn)槟銚碛谐鞘袘?hù)口而無(wú)村莊的戶(hù)籍。

[9]青海省婦聯(lián)、西寧市婦聯(lián)的2000年7月的聯(lián)合調(diào)查報(bào)告。

[10]考察團(tuán)以院長(zhǎng)助理王景新教授為團(tuán)長(zhǎng)，由中改院李峰華副教授、陳郁文、吳瓊武等組成。

第10篇 關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中農(nóng)村土地問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，工業(yè)集中區(qū)推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌一新的背后是大量耕地被蠶食，耕地面積銳減；現(xiàn)行貨幣政策安置方式無(wú)法解決失地農(nóng)民后顧之憂，失地農(nóng)民生存難以為繼；一些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，要地農(nóng)民呼聲與日俱增，引發(fā)深層次矛盾，諸多問(wèn)題亟待關(guān)注和解決。總之，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中的農(nóng)地問(wèn)題是農(nóng)村發(fā)展的基本問(wèn)題，對(duì)探索農(nóng)村土地合法有序流轉(zhuǎn)；保護(hù)耕地，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，切實(shí)維護(hù)廣大群眾合法利益大有裨益。

一、存在問(wèn)題

（一）土地糾紛頗多

“七種八養(yǎng)九行當(dāng)，種糧是個(gè)虧行當(dāng)?！边@是前幾年農(nóng)民種田難以掙錢(qián)甚至賠本的真實(shí)寫(xiě)照。在糧價(jià)低迷，土地效益低下，稅費(fèi)過(guò)高情形下，許多農(nóng)民忍痛放棄土地。如今農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年減輕，國(guó)家惠農(nóng)政策出臺(tái)使農(nóng)民種田積極性空前高漲。而與此同時(shí)，以土地上利益糾紛引發(fā)諸多矛盾，主要有以下幾種：

1、管理上缺位。主要情形有

⑴昔日撂荒失地農(nóng)民如今要地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多農(nóng)民紛紛走南闖北，拋妻別子涌入都市“淘金”尋求致富路。舉家外出打工農(nóng)民或他因無(wú)力耕種，農(nóng)田被撂荒未流入他人。這樣撂荒農(nóng)田被一些農(nóng)民“拾田”耕種。如今種田劃算。失地農(nóng)民為要地三番五次向鎮(zhèn)村反映，而占地農(nóng)民也不愿意出田。同時(shí)，鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，以前土地效益低下時(shí)農(nóng)民選擇打工不愿意種田，苦口婆心勸說(shuō)耕種也無(wú)濟(jì)于事，最終不得不找人耕種?，F(xiàn)如今，眼見(jiàn)糧價(jià)上漲要地，哪有這樣便宜的事呢？

（2）昔日外出打工農(nóng)民返鄉(xiāng)要地。外出務(wù)工農(nóng)民將無(wú)力耕種的農(nóng)田交給親朋友鄰代耕代種，也未辦理任何手續(xù)，這為日后因土地的權(quán)、責(zé)、利而發(fā)生糾葛埋下“伏筆”。在種田效益低下，土地效益排徊不前情況下，農(nóng)田多數(shù)是無(wú)償流轉(zhuǎn)，此前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往不規(guī)范。農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商或因家庭缺乏勞動(dòng)力致使農(nóng)田棄耕，從而請(qǐng)人代耕，往往只是口頭約定的“口頭協(xié)議”、“君子協(xié)議”，未簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)民在農(nóng)田收益低的情形下，將農(nóng)田交給種糧大戶(hù)及其它農(nóng)戶(hù)代耕，耕種雙方權(quán)、責(zé)、利可分為兩種情形：第一種情形是無(wú)償?shù)?，用農(nóng)民自己的話來(lái)說(shuō)是“兩不找”，轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民無(wú)須向代耕戶(hù)付費(fèi)用，而代耕戶(hù)也不付任何報(bào)酬給轉(zhuǎn)讓方，而農(nóng)業(yè)稅由代耕戶(hù)交納。另一種情形是轉(zhuǎn)讓方農(nóng)民倒貼一點(diǎn)錢(qián)給代耕方。在糧價(jià)低迷情況下，農(nóng)民種糧積極性不高，即使簽訂土地流轉(zhuǎn)合同也未經(jīng)司法部門(mén)公證，合同往往失范。而如今，中央一號(hào)文件出臺(tái)后，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)許多優(yōu)惠政策，譬如減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、降低農(nóng)業(yè)稅率、發(fā)放糧補(bǔ)、早稻補(bǔ)貼等，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，農(nóng)民感受到現(xiàn)在種糧很劃算，棄耕農(nóng)民要求討要農(nóng)田復(fù)耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，因而事后往往因土地流轉(zhuǎn)合同失范發(fā)生糾葛。

（3）農(nóng)村人多地少戶(hù)口要地。前幾年，由于種田效益不明顯，甚至賠本。農(nóng)民不愿意多種田。這樣農(nóng)村形成了“有田無(wú)人種”的窘境?，F(xiàn)在形成鮮明對(duì)比的是，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)反哺的政策出臺(tái)，糧價(jià)上漲，讓農(nóng)民喜上眉梢，一些農(nóng)民深感還是種田劃算。農(nóng)村土地承包改革后，土地承包政策是30年不變，村組人均耕地不均衡，加上前幾年農(nóng)村計(jì)劃生育管理落后，超生人口在地改時(shí)未分到田。這樣一些家庭就形成人多地少。人多地少少戶(hù)要求調(diào)整農(nóng)田和棄耕戶(hù)要求復(fù)耕，取得農(nóng)田意愿與日俱增，往往因土地利益與村委會(huì)及其它農(nóng)戶(hù)發(fā)生糾葛。

2、管理上越位

《中華人民共和國(guó)國(guó)土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)管理、經(jīng)營(yíng)，可由村集體組織的承包經(jīng)營(yíng)?！蓖瑫r(shí)《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！痹谵r(nóng)業(yè)收益低下及農(nóng)民對(duì)土地關(guān)愛(ài)程度偏聽(tīng)偏低情況下，一些企業(yè)和農(nóng)民利用自己的優(yōu)勢(shì)，如資金、技術(shù)，租賃外出務(wù)工農(nóng)民土地進(jìn)行集中成片開(kāi)發(fā)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而村委會(huì)往往越俎代皰，將外出務(wù)工農(nóng)民棄耕承包田全部或部分收回調(diào)整重新對(duì)外發(fā)包，在農(nóng)民不知情下越位代替農(nóng)民談判、簽訂合同。農(nóng)民要地，而企業(yè)和種田大戶(hù)則認(rèn)為，自己在稅改前簽訂合同，是“合法”的。在越位土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)田大量向企業(yè)集中，為追求利益最大化占用農(nóng)田進(jìn)行種花植草，使基本農(nóng)田保護(hù)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)；同時(shí)加劇了要地農(nóng)民與其之間矛盾。在農(nóng)村，當(dāng)農(nóng)田向種糧大戶(hù)集中時(shí)，就產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)越俎代皰代替農(nóng)民簽訂合同，履行發(fā)包方權(quán)利和義務(wù)時(shí)，必須尊重農(nóng)民個(gè)人意愿。而在操作規(guī)程中，未經(jīng)農(nóng)民同意越位代簽合同，很難保證農(nóng)民自身利益。

3、管理上錯(cuò)位

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，一些農(nóng)民外出務(wù)工無(wú)力耕種，有的農(nóng)民過(guò)去長(zhǎng)期拖欠稅費(fèi)。有的村委會(huì)以村民“你自己不盡納稅及挑圩籌資義務(wù)，還享受什么權(quán)益呢？”為由，強(qiáng)行收回農(nóng)民手中的土地重新發(fā)包給其它農(nóng)戶(hù)耕種，收取一定費(fèi)用。另外，有的村為追求利益最大化，低價(jià)收回外出務(wù)工農(nóng)民土地，高價(jià)發(fā)包給一些企業(yè)或業(yè)主種植苗木 、花卉，違背了現(xiàn)行國(guó)家政策。

（二）亂占、圈占，浪費(fèi)土地問(wèn)題始終未解決

我國(guó)是世界上人地矛盾最尖銳、最突出的國(guó)家之一，在不到世界10%的耕地上承載著世界22%的人口。目前我國(guó)人均耕地只有1.4畝，不到世界人均水平的40%，但土地沙化、水土流失和粗放利用還在延續(xù)。我國(guó)以占世界不到10%的耕地，養(yǎng)活了占世界22%的人口，這是我國(guó)對(duì)世界作出的不朽貢獻(xiàn)。近年來(lái)，、國(guó)務(wù)院對(duì)土地問(wèn)題嚴(yán)之又嚴(yán)，高瞻遠(yuǎn)矚，相繼作出一系列重大決策。緊守這一條耕地保護(hù)“紅線”。是歷史和現(xiàn)實(shí)的客觀需求，也是踐行科學(xué)發(fā)展觀的根本要求。但近年來(lái)，我國(guó)各地小城鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼之勢(shì)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化面貌日新月異，千百年來(lái)農(nóng)民習(xí)慣于的“鄉(xiāng)土社會(huì)”正轉(zhuǎn)型為“城鎮(zhèn)社會(huì)”，對(duì)于不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，發(fā)展小城鎮(zhèn)無(wú)疑是一個(gè)“大戰(zhàn)略”，同樣具體到每個(gè)小城鎮(zhèn)的建設(shè)也有個(gè)“戰(zhàn)略問(wèn)題”。這就是在每個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，如何保護(hù)好耕地問(wèn)題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)進(jìn)程，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境雙重保障任務(wù)，就必須堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)耕地，把青山綠水留給子孫后代，把美好家園獻(xiàn)給人民群眾。土地是最稀缺的不可再生資源。但只顧眼前，不顧將來(lái)的亂占耕地在農(nóng)村還依然普遍存在。個(gè)私企業(yè)異軍突起，無(wú)疑要占用農(nóng)地，同時(shí)勢(shì)必造成大量耕地閑置浪費(fèi)；農(nóng)村“空心村”存在，農(nóng)民建房棄舊建新，造成村莊漸漸向外擴(kuò)張，侵占農(nóng)田；更有些地方本著經(jīng)營(yíng)城市就是經(jīng)營(yíng)土地的觀念，發(fā)展經(jīng)濟(jì)就打土地主意，依靠土地作交易，造成耕地銳減。

（三）失地農(nóng)民問(wèn)題成為日趨嚴(yán)峻的問(wèn)題

土地承載著農(nóng)民諸多希冀，承擔(dān)著農(nóng)民社會(huì)保障功能，如土地為農(nóng)民提供了生活保障；土地作為一種商品，由于價(jià)格上漲具有增值的功能，農(nóng)民子孫后代對(duì)土地?fù)碛欣^承權(quán)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，許多農(nóng)民五彩繽紛、多姿多彩的夢(mèng)想被擊碎，農(nóng)民失去集養(yǎng)老、就業(yè)、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會(huì)保障。在現(xiàn)行征地貨幣安置方式中，失地農(nóng)民極易成為“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員，成為新的城市貧民，同時(shí)也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不安定因素。一次性補(bǔ)償,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然相對(duì)于過(guò)去也“水漲船高”,但與土地非農(nóng)升值相比，差之甚遠(yuǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的一次性補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)低,不全面,一旦補(bǔ)償費(fèi)用光,生活無(wú)保障,農(nóng)民心理上不能接受。對(duì)補(bǔ)償?shù)?，農(nóng)民反映強(qiáng)烈，不愿田被征。另外農(nóng)村土地在被征過(guò)程中存在著同地不同價(jià)現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相比，有的每畝5000元，有的僅3000元。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異懸殊。千百年來(lái)農(nóng)民信奉“不患寡就患不均”，因土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異，誘發(fā)農(nóng)民攀比心理。

二、成因

（一）農(nóng)民要地的背后是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)滯后

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)序、失范現(xiàn)象。一方面有農(nóng)民自身草率了事，缺乏法律意識(shí)。村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)越俎代皰替農(nóng)民簽約；另一方面則是缺乏為農(nóng)民土地承包服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)”。同時(shí)《中華人民共和國(guó)國(guó)土地管理法》中相關(guān)條文也規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由村集體或村委會(huì)管理、經(jīng)營(yíng)，可由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)”。村委會(huì)將棄耕田、農(nóng)村死亡五保戶(hù)承包田收回向人多地少戶(hù)發(fā)包，或成片“反租倒包”給企業(yè)、種田大戶(hù)時(shí)，無(wú)論是出于“好心”，還是為增加集體收入等因素。但土地流轉(zhuǎn)中須尊重農(nóng)民群眾的意愿。事實(shí)上，倘若有個(gè)能站在農(nóng)民立場(chǎng)，以同一個(gè)聲音為農(nóng)民服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)。這樣勢(shì)必公正、公平地維護(hù)了廣大農(nóng)民的合法利益。

第11篇 土地市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

土地市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

土地是人類(lèi)社會(huì)生存發(fā)展的基礎(chǔ)，既是重要的資源，也是重要的資產(chǎn)，還是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深化，隨著各級(jí)黨委政府對(duì)土地管理工作的不斷加強(qiáng)，我國(guó)的土地市場(chǎng)建設(shè)獲得了較大發(fā)展，土地資本運(yùn)營(yíng)已成為土地管理工作的重要課題。_____是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，人多地少，耕地后備資源不足，加大土地使用制度改革力度，加快國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)顯得尤為重要。20__年下半年實(shí)施縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，新組建_____縣國(guó)土資源局，在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的大力支持下，我局圍繞中心，服務(wù)大局，以提高土地對(duì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力為目標(biāo)，堅(jiān)持資源保護(hù)與資產(chǎn)管理并重，建立健全土地收購(gòu)儲(chǔ)備各項(xiàng)制度，加大國(guó)有土地儲(chǔ)備交易工作力度,嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓規(guī)定，土地市場(chǎng)的培育發(fā)展和規(guī)范管理工作取得了一定的成效。

一、 _____土地市場(chǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)土地使用制度改革在不斷深化，如何盤(pán)活土地，抓好土地儲(chǔ)備交易工作成為經(jīng)營(yíng)城市的一大課題。為此，我們按照縣委政府的統(tǒng)一部署，創(chuàng)新工作思路和方法，在改造舊城、開(kāi)發(fā)新城工作中，為實(shí)現(xiàn)政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，在完善土地儲(chǔ)備交易制度方面結(jié)合縣情做了大量艱苦細(xì)致的工作。

（一）成立機(jī)構(gòu) 建章立制

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、調(diào)控土地二級(jí)市場(chǎng)的內(nèi)在需求，也是深化土地有償使用制度改革的必然結(jié)果。由于我縣城鎮(zhèn)規(guī)模較小，布局分散，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城市建設(shè)資金短缺，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)期限的土地使用制度，大部分存量國(guó)有土地以劃撥方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠ㄈ胧鞋F(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)征土地出讓金隨意減免現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成大量國(guó)有土地資產(chǎn)流失，政府難以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，也為土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。針對(duì)這一情況，為全面貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[20__]15號(hào))和國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部第39號(hào)令）等文件精神，依法規(guī)范土地市場(chǎng)，確保政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的高度壟斷。20__年8月，我縣成立了土地儲(chǔ)備交易中心，隸屬_____縣國(guó)土資源局，定編5人，主要從事土地征收征用、土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備、國(guó)有建設(shè)用地出讓等工作。

確定土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心是接受縣政府委托實(shí)施國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)工作的法定機(jī)構(gòu)，代表縣政府對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一征收、儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)和管理，做到“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。同時(shí)，結(jié)合我縣實(shí)際，制定出臺(tái)了《_____縣國(guó)有土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法》、《_____縣國(guó)有土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)程序》和《_____縣土地使用權(quán)交易市場(chǎng)管理暫行辦法》等制度，為規(guī)范有序地實(shí)施土地儲(chǔ)備交易提供了保障。

（二）清理整治土地市場(chǎng)，優(yōu)化土地儲(chǔ)備交易環(huán)境

20__年2月20日，國(guó)土資源部召開(kāi)土地市場(chǎng)秩序電視電話會(huì)議，下發(fā)相關(guān)通知，針對(duì)一些地方土地管理松馳，制度不健全，土地市場(chǎng)混亂問(wèn)題，決定在全國(guó)范圍開(kāi)展土地市場(chǎng)秩序治理整頓。為優(yōu)化土地儲(chǔ)備交易環(huán)境，我縣以進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序?yàn)槠鯔C(jī)，抓好土地市場(chǎng)秩序治理整頓，促進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)一步深化土地使用制度改革，明確劃撥供地范圍，切實(shí)抓好經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作。自20__年以來(lái)，我縣就完善土地儲(chǔ)備交易機(jī)制，加大土地市場(chǎng)配置力度，連續(xù)推出了一系列舉措。結(jié)合我縣實(shí)際，下發(fā)了《_____縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓的土地管理“五統(tǒng)一”的原則；根據(jù)土地市場(chǎng)的變化，及時(shí)修改我縣的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)，并就土地儲(chǔ)備范圍、土地儲(chǔ)備工作程序、儲(chǔ)備土地的處置程序等內(nèi)容進(jìn)一步明細(xì)化、規(guī)范化；相繼出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理的通告》、《關(guān)于加強(qiáng)土地市場(chǎng)秩序管理、嚴(yán)禁非法買(mǎi)賣(mài)土地轉(zhuǎn)讓土地的通告》，堅(jiān)決凍結(jié)縣城區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的供應(yīng)和審批，查處非法買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓土地。一系列文件的出臺(tái)，為搞好土地收購(gòu)儲(chǔ)備和規(guī)范土地市場(chǎng)提供了法律法規(guī)支持。

（三）多形式并舉，廣泛宣傳國(guó)土資源法律法規(guī)

為使國(guó)土資源法律法規(guī)家喻戶(hù)曉，人人皆知，我縣在宣傳力度上花了很大的力氣，收到很好的效果。近年來(lái)，我們始終把國(guó)土資源法律法規(guī)、土地國(guó)情、國(guó)策的宣傳教育工作放在首位。采用書(shū)寫(xiě)張貼懸掛標(biāo)語(yǔ)、出動(dòng)宣傳車(chē)、利用網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、舉辦專(zhuān)欄板報(bào)、演講比賽、印發(fā)資料、召開(kāi)座談會(huì)等貼近實(shí)際、貼近群眾、貼近生活的形式，廣泛、深入地宣傳土地管理特別是耕地保護(hù)的重要性、必要性和緊迫性。通過(guò)每年開(kāi)展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣傳活動(dòng)，使全縣人民特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到我縣國(guó)土資源保護(hù)與利用的現(xiàn)狀及所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，明白土地是不可再生的資源，以此增強(qiáng)土地憂患意識(shí)，全面提高耕地保護(hù)和合理利用土地的 自覺(jué)性。這樣，使國(guó)土資源法律法規(guī)更加深入人心，干部、群眾的法律意識(shí)有了明顯提高，也為我縣推進(jìn)土地儲(chǔ)備工交易工作和規(guī)范土地市場(chǎng)營(yíng)造了良好的氛圍。 （四）認(rèn)真履行職責(zé)，實(shí)施土地交易“陽(yáng)光工程”

招拍掛出讓國(guó)有建設(shè)用地是《土地管理法》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部第39號(hào)令）及相關(guān)法律法規(guī)要求的公開(kāi)土地出讓的方式。法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)行“招拍掛”。近年來(lái)，我縣不斷完善經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓制度，著力于掛牌出讓精心打造土地交易“陽(yáng)光工程”。全縣經(jīng)營(yíng)性用地掛牌出讓一律實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，采取招拍掛方式公開(kāi)出讓。并通過(guò)《中國(guó)土地網(wǎng)》、廣播電視等媒體和張貼公告等形式對(duì)外發(fā)布公告，實(shí)施陽(yáng)光交易。參加競(jìng)買(mǎi)土地者有縣內(nèi)、縣外，州內(nèi)、州外，也有省內(nèi)、省外的投資商、開(kāi)發(fā)商。每宗地掛牌出讓公告期滿后，有兩家以上要求現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，均由縣政府牽頭組織新區(qū)建設(shè)指揮部、國(guó)土資源、建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政等部門(mén)聯(lián)合舉行現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)會(huì)，在媒體上發(fā)布交易結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督，取得了良好的成效。

土地儲(chǔ)備交易中心成立以來(lái)，嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)國(guó)有土地實(shí)行統(tǒng)一征用、儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)和管理，依法按程序?qū)θh經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作，自土地儲(chǔ)備交易成立至今的5、6年時(shí)間，_____縣土地儲(chǔ)備交易中心在_____縣國(guó)土資源局的領(lǐng)導(dǎo)下，以盤(pán)活存量國(guó)有建設(shè)用地、合理流轉(zhuǎn)土地資源為工作出發(fā)點(diǎn)，供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地32.4840公頃，其中劃撥21.39公頃，出讓11.0940公頃，收取土地出讓金5054.2625萬(wàn)元，為_(kāi)____縣城新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)提供了必要的資金保障，解決了72個(gè)黨政機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體單位的辦公用地問(wèn)題，為_(kāi)____縣城特別是縣城新區(qū)的建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

二、 _____土地市場(chǎng)建設(shè)存在的主要問(wèn)題

我縣的土地市場(chǎng)建設(shè)正處于發(fā)育起步階段，經(jīng)過(guò)五年多的培育和規(guī)范，雖然取得了一定的進(jìn)展，但也存在一些問(wèn)題。

一是市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還未得到充分發(fā)揮，出讓供地、招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓供地的比例還有待提高。由于行政行為和部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、企業(yè)改制和招商引資等方面供地操作不夠規(guī)范，低價(jià)出讓、甚至減免出讓金的現(xiàn)象依然存在，影響了市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源作用的充分發(fā)揮。

二是土地市場(chǎng)管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度有待進(jìn)一步落實(shí)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控還有待加強(qiáng)。土地市場(chǎng)發(fā)展的前提是政府控制土地供應(yīng)總量,但社會(huì)上部分人員國(guó)土資源政策、法律意識(shí)淡薄，違法占地、隨意占用耕地的現(xiàn)象屢禁不止，少數(shù)開(kāi)發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議圈占土地搞建設(shè)，多頭分散供地久治不絕，影響了政府對(duì)土地供應(yīng)宏觀調(diào)控的實(shí)施和耕地保護(hù)。

三是由于我縣是一個(gè)較為貧困落后的山區(qū)縣，年供地量不大，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，加上收購(gòu)?fù)恋氐馁Y金無(wú)來(lái)源，財(cái)政提供不了專(zhuān)項(xiàng)周轉(zhuǎn)金，銀行貸款困難，造成收儲(chǔ)資金無(wú)著落，從客觀上給土地“招拍掛”工作帶來(lái)了一定的制約。

四是土地私下交易行為比較突出，少數(shù)單位和個(gè)人為逃避稅費(fèi)，不依法申報(bào)辦理變更手續(xù)，部分企業(yè)、行政事業(yè)單位利用原劃撥土地直接非法入市或用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，造成土地交易市場(chǎng)混亂。

上述問(wèn)題的產(chǎn)生，既有國(guó)土部門(mén)內(nèi)部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的諸多原因，主要表現(xiàn)在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落實(shí)。建設(shè)項(xiàng)目用地選址隨意性大，未能按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行選址，在項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃時(shí)，往往實(shí)行規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，隨意調(diào)整規(guī)劃。多數(shù)情況下，用地單位或個(gè)人忽視城市規(guī)劃，認(rèn)為只要獲得政府批準(zhǔn)的土地，建設(shè)過(guò)程中隨意性較大，不嚴(yán)格執(zhí)行供地過(guò)程中的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；部門(mén)間的相互協(xié)調(diào)不夠，宗地管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)，違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心的職能不到位，政府不能集中統(tǒng)一供地，多頭供地現(xiàn)象依然存在，使“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的原則得不到真正的落實(shí)。三是一些單位和個(gè)人對(duì)土地政策、法律法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，違法占地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨意提供工業(yè)用地，只顧當(dāng)前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。為引進(jìn)資金，興辦企業(yè)，一味遷就企業(yè)不合理要求，以犧牲土地和農(nóng)民利益為代價(jià)，不要求企業(yè)主嚴(yán)格地完善依法用地手續(xù)，造成農(nóng)村土地市場(chǎng)混亂。四是缺乏土地儲(chǔ)備資金，從而對(duì)老城區(qū)企業(yè)改制、劃撥用地改變用途等國(guó)有土地管理的難度加大，無(wú)法按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出讓金未按上級(jí)要求管理、分配使用，致使在應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查時(shí)捉襟見(jiàn)肘。

三、解決_____土地市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題的對(duì)策措施

規(guī)范土地市場(chǎng)就是政府用市場(chǎng)的眼光看待國(guó)有土地，通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)律，最大限度地優(yōu)化配置土地資源、資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的行為，它對(duì)于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。針對(duì)上述我縣土地市場(chǎng)建設(shè)存在的問(wèn)題，我們堅(jiān)信在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督指導(dǎo)下，通過(guò)自身的努力一定能逐步加以解決。

一是繼續(xù)深入開(kāi)展宣傳教育工作。采取多種有效方式，從發(fā)展和規(guī)范土地市場(chǎng)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高度，大力宣傳規(guī)范土地市場(chǎng)、實(shí)施經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的重要意義，為深入推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作營(yíng)造良好的氛圍。

二是進(jìn)一步健全和完善土地公開(kāi)供應(yīng)制度。建立土地市場(chǎng)集中統(tǒng)一供應(yīng)制度，國(guó)有土地招標(biāo)、拍賣(mài)制度和依法行政工作制度。促進(jìn)土地“招拍掛”工作公開(kāi)、公正、公平。

三是要同相關(guān)協(xié)作部門(mén)共同研究解決土地招拍掛工作中的問(wèn)題，完成供地前期規(guī)劃、供地后期管理的基礎(chǔ)工作和驗(yàn)收工作；建立統(tǒng)一協(xié)作關(guān)系，共同促進(jìn)和培育規(guī)范的土地市場(chǎng)。

四是要求縣財(cái)政部門(mén)提供一定的土地收儲(chǔ)周轉(zhuǎn)金，銀行提供相應(yīng)的貸款，以保障土地收儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)工作的正常運(yùn)行。通過(guò)協(xié)調(diào)資金（政府出資或銀行借款等方式），加大盤(pán)活存量建設(shè)用地力度，確保土地儲(chǔ)備交易工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)收儲(chǔ)及出讓管理規(guī)范化、合法化。

五是要加強(qiáng)同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的密切配合，進(jìn)一步加大土地違法案件查處力度，查處與土地有關(guān)的違紀(jì)違法案件，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度的實(shí)施。

第12篇 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況的調(diào)研報(bào)告

按照市、區(qū)委學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的部署，在“三進(jìn)三幫”活動(dòng)中，_____區(qū)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)的同志一道，深入到我區(qū)農(nóng)村，對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行調(diào)研。先后在部分村召開(kāi)了兩委班子和部分村民代表座談會(huì)，又走訪了土地流轉(zhuǎn)的主管部門(mén)區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)(三)加強(qiáng)了農(nóng)田水利化建設(shè)。為了使規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地增強(qiáng)旱澇保收能力，建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，興華村在玉米專(zhuān)業(yè)合作社承包的1360畝土地中新打井11眼，實(shí)現(xiàn)了旱能灌、澇能排，為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)提供了有力的保障，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利化奠定了基礎(chǔ)。

（四)推進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程。我區(qū)興華村、九里村通過(guò)土地連片開(kāi)發(fā)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化創(chuàng)造了條件。興華村20_____年通過(guò)享受農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，購(gòu)買(mǎi)了904膠輪一臺(tái)、水稻收割機(jī)一臺(tái)，農(nóng)用四輪拖拉機(jī)已達(dá)到480臺(tái)(套)。九里村水稻專(zhuān)業(yè)合作社新購(gòu)置504拖拉機(jī)一臺(tái)、水稻收割機(jī)一臺(tái)、插秧機(jī)4臺(tái)。

(五)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。我區(qū)興華村與區(qū)種子公司合作培育玉米、小米種植基地，形成科研、示范、生產(chǎn)、銷(xiāo)售一條龍。建立蛋雞產(chǎn)業(yè)化鏈條，實(shí)行生產(chǎn)、銷(xiāo)售一條龍、一體化。在生豬飼養(yǎng)上，飼養(yǎng)無(wú)公害笨豬。專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)的發(fā)展，促進(jìn)和明晰分工分業(yè)，讓留下來(lái)的農(nóng)民專(zhuān)心當(dāng)好農(nóng)民，讓轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民安心當(dāng)好非農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了互利雙贏，各展所長(zhǎng)。

(七)完善了農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。土地流轉(zhuǎn)放活了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重經(jīng)營(yíng)體制得到進(jìn)一步升華。從群眾自發(fā)流轉(zhuǎn)到有組織流轉(zhuǎn)，從小片零散流轉(zhuǎn)到規(guī)模集中流轉(zhuǎn)，從地塊互換、農(nóng)戶(hù)間轉(zhuǎn)

包到以土地入股分享收益，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、規(guī)模、內(nèi)涵都發(fā)生了積極的變化，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的完善和農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

三、制約我區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的不利因素和問(wèn)題

我區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，總體上看發(fā)展是好的，但也存在不利因素和問(wèn)題，歸納起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

一是思想認(rèn)識(shí)還不夠到位。①少數(shù)村干部思想認(rèn)識(shí)模糊，工作積極性不高，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)速度不快，規(guī)模不大；②土地轉(zhuǎn)租的農(nóng)戶(hù)目前普遍存在“三憂”。一憂土地一旦流轉(zhuǎn)出去，想收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，能不能收回；二憂土地流轉(zhuǎn)后國(guó)家的惠農(nóng)補(bǔ)貼，還能不能長(zhǎng)時(shí)期發(fā)到自己手中。三憂土地流轉(zhuǎn)出去后，外出經(jīng)商、打工，收入不穩(wěn)定，失去了生存的最后一道保障，流轉(zhuǎn)期限普遍較短。由于三種憂慮影響了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)速度與健康發(fā)展。

二是土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范。目前，土地流轉(zhuǎn)有一定數(shù)量是農(nóng)戶(hù)問(wèn)的自發(fā)流轉(zhuǎn)，多以口頭約定為主，即使有書(shū)面合同，二要進(jìn)一步推動(dòng)多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有多種形式，興華村組建合作社，九里村股份合作通過(guò)土地連片種植，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是一條成功的路子。但全區(qū)各村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異較大，投入有限，必須因地制宜，選擇適合本村實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形式，做到既要積極，又要穩(wěn)妥。因此，在實(shí)踐中要不斷探索新的形式，開(kāi)辟新的途徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，正確引導(dǎo)，采取多種形式，科學(xué)、有序、規(guī)范、有效地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

三要進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)，是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。因此，我們要把土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結(jié)合起來(lái)。以專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或?qū)I(yè)生產(chǎn)大戶(hù)為載體，拉動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)讓土地逐步向產(chǎn)業(yè)基地集中，提高土地經(jīng)營(yíng)效益。我區(qū)林果、奶牛、生豬、禽類(lèi)、水稻、蔬菜等優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向最適宜區(qū)域集中，形成具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)帶。發(fā)展鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，以承包、租賃或股份合作的方式發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；以“合作組織+企業(yè)+農(nóng)戶(hù)”或“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶(hù)”的經(jīng)營(yíng)模式，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)

向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和轉(zhuǎn)變，形成適當(dāng)集中與分散生產(chǎn)相結(jié)合條件下的規(guī)模生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

四要進(jìn)一步創(chuàng)建有利于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策環(huán)境。隨著惠農(nóng)政策的逐年增多，農(nóng)民對(duì)土地的依戀情結(jié)不斷加大，特別是對(duì)土地普遍有增值預(yù)期和保障心理等，直接影響到土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。因此，必須建立有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策環(huán)境。一要發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，開(kāi)拓新的途徑，解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，使離開(kāi)土地的農(nóng)民有業(yè)可就，有錢(qián)可掙。二是健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。充分發(fā)揮區(qū)、村服務(wù)組織和仲裁機(jī)構(gòu)的作用。積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)提供有關(guān)信息、咨詢(xún)、委托代理、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)，讓農(nóng)民的土地科學(xué)、合理、有序流轉(zhuǎn)。三是制定扶持政策。重點(diǎn)對(duì)有一定規(guī)模的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)在政策、資金、技術(shù)上給予支持，特別是爭(zhēng)取國(guó)家、省、市有關(guān)扶持政策上，不失時(shí)機(jī)，搶抓機(jī)遇，培植重點(diǎn)，帶動(dòng)全面，不斷促進(jìn)經(jīng)營(yíng)大戶(hù)和重點(diǎn)合作組織乃至企業(yè)的發(fā)展壯大。

五要進(jìn)一步尊重農(nóng)民意愿，防止一刀切。按照黨的十七屆三中全會(huì)精神，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，做到“三不”。即不能改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)的核心要?jiǎng)?wù)，仍然是保護(hù)農(nóng)民利益。因此，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的工作中，要充分發(fā)揮農(nóng)民的自主精神和創(chuàng)造精神。要尊重農(nóng)民意愿，防止一刀切，防止出現(xiàn)只追求流轉(zhuǎn)數(shù)量，不顧及流轉(zhuǎn)質(zhì)量的傾向。要認(rèn)真分析各村的實(shí)際情況，采取不同的方法，建立靈活的考核機(jī)制，讓土地流轉(zhuǎn)更好地發(fā)揮強(qiáng)村富民的作用。

第13篇 關(guān)于土地查封登記工作調(diào)研報(bào)告

隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值越來(lái)越被人們重視和利用，為此，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記管理部門(mén)的管理重點(diǎn)也相應(yīng)地從單純的由產(chǎn)權(quán)人申請(qǐng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)登記，進(jìn)一步發(fā)展了由各債權(quán)人申請(qǐng)的抵押和查封登記。查封土地登記作為土地登記的一種類(lèi)型、債權(quán)人防止債務(wù)損失的鎖定媒介，越來(lái)越顯現(xiàn)出其重要的市場(chǎng)保護(hù)作用。

1、做好查封土地登記工作的意義

（1）通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)對(duì)查封土地進(jìn)行登記，有利于人民法院執(zhí)行工作的順利進(jìn)行：一方面有助于執(zhí)行部門(mén)及時(shí)保全債權(quán)人利益，另一方面有助于不同的執(zhí)行部門(mén)對(duì)宗地查封情況進(jìn)行查詢(xún)，根據(jù)查詢(xún)結(jié)果，決定對(duì)同一宗地是否輪候查封。

（2）根據(jù)《物權(quán)法》，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)必須以登記為必要條件。人民法院查封的不動(dòng)產(chǎn)，只有在不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)登記后才能對(duì)抗第三人，也就是查封情況一旦登記，宗地登記檔案就在一定期限內(nèi)不準(zhǔn)改變，土地權(quán)利人任何惡意轉(zhuǎn)讓、抵押等行為的都是違法的，土地登記部門(mén)都不予辦理變更登記（包括轉(zhuǎn)讓登記和抵押登記）。

（3）按照法釋?zhuān)踎_］15號(hào)第26條“人民法院的查封、扣押、凍結(jié)沒(méi)有公示的，其效力不得對(duì)抗善意第三人”，《物權(quán)法》不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記發(fā)生物權(quán)的變動(dòng)應(yīng)該公示的規(guī)定，建立查封登記信息共享，將查封登記結(jié)果公示，避免被執(zhí)行人的惡意行為而產(chǎn)生權(quán)屬糾紛或行政登記失誤，防止不明情況的第三人善意購(gòu)買(mǎi)和借貸。

（4）根據(jù)《擔(dān)保法》第37條、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》第8條的規(guī)定，被依法查封、扣押、監(jiān)管或者以其他形式限制的房地產(chǎn)不得設(shè)定抵押。查封登記結(jié)果公示可以為金融部門(mén)核定借款人信譽(yù)度、決定是否放貸提供依據(jù)。

2、土地查封登記的法律依據(jù)對(duì)不斷增多的涉案不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)的保全、變現(xiàn)和轉(zhuǎn)移問(wèn)題，《最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門(mén)協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》（法發(fā)[__]5號(hào)），具體規(guī)定了房地產(chǎn)的預(yù)查封登記、查封登記和輪候查封登記。

《國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)必須以登記為必要條件，人民法院查封的不動(dòng)產(chǎn)，只有在不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門(mén)登記后才能對(duì)抗第三人。國(guó)土資源部__年40號(hào)令《土地登記辦法》也明確地將土地查封登記納入“其他土地登記”的范疇，將查封登記明文規(guī)定為一種登記類(lèi)別，并具體到九項(xiàng)條款就土地查封登記做出明確規(guī)定。查封登記，是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)協(xié)助人民法院動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力維護(hù)社會(huì)公平正義重要的法律舉措。

3、做好土地查封登記工作的建議

3.1.建立嚴(yán)格的土地查封登記制度

（1）應(yīng)當(dāng)根據(jù)《物權(quán)法》、《土地登記辦法》、法發(fā)[__]5號(hào)、法釋[__]15號(hào)，國(guó)土資源管理部門(mén)與人民法院根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定切實(shí)可行的工作辦法和程序，便于執(zhí)行和操作。

（2）由于一宗地可能涉及不同地區(qū)或不同級(jí)別的人民法院執(zhí)行部門(mén)，鑒于土地的屬地管理，關(guān)于土地查封的情況最終匯集在當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理一個(gè)部門(mén)，國(guó)土部門(mén)要對(duì)各種查封包括預(yù)查封、輪候查封以及不同執(zhí)行單位的查封進(jìn)行詳細(xì)的登記，便于查詢(xún)。

（3）法院執(zhí)行部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，與國(guó)土部門(mén)認(rèn)真厘清土地歸屬，相互結(jié)合做好查封土地登記工作。在查封期限到期后，未執(zhí)行完的案件要及時(shí)續(xù)期，在案件執(zhí)行完畢后，對(duì)未處理的土地使用權(quán)解除查封的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出解除查封裁定，并將裁定書(shū)和協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)送達(dá)國(guó)土資源管理部門(mén)。

3.2.理清土地權(quán)屬正確查封每一宗土地根據(jù)法發(fā)[__]5號(hào)第五項(xiàng)“人民法院查封時(shí)，土地、房屋權(quán)屬的確認(rèn)以國(guó)土資源、房地產(chǎn)管理部門(mén)的登記或者出具的權(quán)屬證明為準(zhǔn)。權(quán)屬證明與權(quán)屬登記不一致的，以權(quán)屬登記為準(zhǔn)?！?/p>

（1）土地登記資料是確定查封土地權(quán)屬的首要依據(jù)。收到法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)時(shí)，國(guó)土部門(mén)應(yīng)查閱權(quán)屬登記檔案，核實(shí)被查封的土地是否進(jìn)行過(guò)權(quán)屬登記，如已進(jìn)行登記的，其土地使用權(quán)人、坐落等是否相符，是否還有其他共有使用權(quán)人。

（2）國(guó)土部門(mén)出具的權(quán)屬證明也是確定查封土地權(quán)屬的重要依據(jù)。沒(méi)有進(jìn)行登記的土地，國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)依據(jù)第二次土地調(diào)查（城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、農(nóng)村土地變更調(diào)查）資料，查清權(quán)屬狀況，并出具權(quán)屬證明。

（3）對(duì)未登記在被執(zhí)行人名下的土地權(quán)屬（包括登記在其他使用者名下或者有明確使用權(quán)人尚未進(jìn)行登記的），按照法院發(fā)出的預(yù)查封通知書(shū)辦理預(yù)查封登記。

（4）國(guó)土部門(mén)發(fā)現(xiàn)協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)記載的土地狀況與權(quán)屬登記不一致，或與國(guó)土部門(mén)確定的土地權(quán)屬狀況不一致，無(wú)法查封的，應(yīng)及時(shí)書(shū)面告知法院，由其核實(shí)后重新補(bǔ)發(fā)協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)進(jìn)行查封。

（5）對(duì)有其他法院查封在先的，應(yīng)及時(shí)書(shū)面告知法院，由其確定是否輪候查封。

3.3.嚴(yán)格規(guī)范土地查封登記工作程序工作中主要做好一查、二封、三登記、四公示4個(gè)步驟：首先協(xié)助法院對(duì)土地權(quán)屬狀況進(jìn)行查對(duì)和核準(zhǔn)；其次經(jīng)過(guò)核對(duì)權(quán)屬可以協(xié)助執(zhí)行的，受理協(xié)助通知；接著在相關(guān)檔案管理資料中進(jìn)行記載；最后建立查封土地臺(tái)帳，將查封情況公示。

（1）查封登記工作中最重要的是檔案管理。一是對(duì)于已登記的土地，要將查封情況在土地登記簿上進(jìn)行詳細(xì)記載；二是對(duì)于未進(jìn)行登記的土地，應(yīng)該建立查封土地管理臺(tái)帳，利用地籍信息管理信息系統(tǒng)，在屬性管理層中進(jìn)行備案管理；三是無(wú)論登記還是未登記，都應(yīng)該建立統(tǒng)一的管理臺(tái)帳，方便結(jié)果查詢(xún)；四是對(duì)協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的入檔管理，便于查閱和使用；五是按照屬地管理方式，由上一級(jí)主管部門(mén)受理協(xié)助的下一級(jí)轄區(qū)范圍內(nèi)宗地的查封，要將查封件及時(shí)轉(zhuǎn)交辦理。

（2）查封登記的動(dòng)態(tài)管理不可忽視。由于查封有一定的期限限制，查封還分為預(yù)查封、續(xù)查封、輪候查封、解除查封、注銷(xiāo)查封等不同形態(tài)，所以工作中應(yīng)及時(shí)做好檔案的跟蹤管理：對(duì)協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)上有明確查封期限的按照通知書(shū)上的協(xié)助期限、沒(méi)有明確查封期限的以收到協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)之日起，按照法定的最高查封2年的期限，計(jì)算查封登記期限；對(duì)于到期查封又申請(qǐng)續(xù)期查封的，先辦理續(xù)期查封登記，沒(méi)有續(xù)期的，國(guó)土資源管理部門(mén)自動(dòng)注銷(xiāo)查封登記，并有輪候查封的，排列在先的輪候查封自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封；查封法院依法解除查封，對(duì)查封的土地使用權(quán)全部處理的，注銷(xiāo)排列在后的輪候查封；查封法院對(duì)查封的土地使用權(quán)部分處理的，對(duì)剩余部分，排列在后的輪候查封自動(dòng)轉(zhuǎn)為查封；人民法院在案件執(zhí)行完畢后，對(duì)未處理的土地使用權(quán)解除查封的，國(guó)土資源管理部門(mén)按照解除查封裁定書(shū)和協(xié)助執(zhí)行通知辦理解除查封登記。

第14篇 集體土地房屋拆遷法律問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

集體土地房屋拆遷法律問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

近幾年來(lái)，我縣的省市重點(diǎn)工程項(xiàng)目眾多，如京珠高速、安南高速、安林高速、安楚公路拓寬、安林公路兩側(cè)綜合治理、馬氏莊園景區(qū)規(guī)劃建設(shè)等，均涉及到集體土地的征用和集體土地上房屋的拆遷，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，共涉及到17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，124個(gè)村

莊，6133戶(hù)家庭，近2萬(wàn)人，農(nóng)村集體土地上房屋拆遷暴露的問(wèn)題越來(lái)越多，由此引起的民間糾紛、群體復(fù)議、集團(tuán)訴訟和群體上訪呈上升趨勢(shì)，嚴(yán)重影響我縣社會(huì)穩(wěn)定，成為當(dāng)前我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不容忽視的障礙。由于因集體土地征用而產(chǎn)生的拆遷問(wèn)題涉及多方主體，交織著多種法律關(guān)系，背后又摻雜著多種利益沖突，所以，政府在處理征用土地和房屋拆遷安置補(bǔ)償事項(xiàng)中，特別是政府法制機(jī)構(gòu)在受理此類(lèi)行政復(fù)議案件中，在依法保護(hù)房屋被拆遷人、土地被征用人的合法權(quán)益，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會(huì)效果的契合統(tǒng)一方面遇到了前所未有的困難。目前，對(duì)于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行規(guī)范，對(duì)征用拆遷農(nóng)村集體土地上房屋這種事關(guān)農(nóng)民安身立命之本的重大事項(xiàng)上，國(guó)家層面上的法律缺失，使得許多地方農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯，激化了社會(huì)矛盾，形成了影響社會(huì)安定的不穩(wěn)定因素。

一、集體土地上房屋拆遷中存在的主要問(wèn)題

1、適用依據(jù)不完善、不健全、不確定，形成集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償行為不規(guī)范。

現(xiàn)實(shí)中的集體土地上房屋拆遷適用法律依據(jù)不一，大致上有兩種情況，一是依據(jù)《土地管理法》進(jìn)行，將房屋視為征用集體土地上的附著物對(duì)待，按照征地程序進(jìn)行，但土地法對(duì)土地上的附著物拆遷程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均無(wú)具體規(guī)定，可操作性差。二是參照《城市房屋拆遷條例》進(jìn)行，理由是集體土地已經(jīng)被征用，土地性質(zhì)已改變?yōu)閲?guó)有土地。這樣出現(xiàn)的問(wèn)題就多種多樣，比如:被征用農(nóng)村集體土地尚未轉(zhuǎn)用，土地上的附著物和青苗未補(bǔ)償，用地單位卻已經(jīng)取得《國(guó)有土地使用權(quán)證》;被征用農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷因達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議，用地單位申請(qǐng)《房屋拆遷許可證》，用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》實(shí)施房屋拆遷，房屋所有者卻以農(nóng)村集體土地征用中的房屋拆遷不是城市國(guó)有土地上房屋拆遷，不適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為由抵制拆遷。以上問(wèn)題突出反映了被征用農(nóng)村集體土地交付和房屋拆遷適用法律問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中許多地方均將被征用農(nóng)村集體土地上房屋拆遷當(dāng)成城市國(guó)有土地上房屋拆遷，都用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的程序來(lái)調(diào)整拆遷項(xiàng)目，一旦遇到交地與房屋拆遷混合時(shí)，出現(xiàn)的許多問(wèn)題束手無(wú)策。于是，有的地方政府派出了防暴警察，強(qiáng)行將土地鏟平，將房屋拆除，其效果顯然無(wú)法取信于民。

2、法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失造成集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償隨意性極大。

我國(guó)《土地管理法》第四十七條第

二、第三款對(duì)耕地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定并有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)因土地征用而引起的農(nóng)民在宅基地上自建房屋的拆遷卻沒(méi)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中，一般是由政府參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及《細(xì)則》進(jìn)行補(bǔ)償，由于城市國(guó)有土地上的房屋和農(nóng)村集體土地上的房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式以及拆遷安置對(duì)象等方面均有差異，所以，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不具有直接的參照性，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中，各級(jí)政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性很大，拆遷程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分混亂。如我縣先后制定了《大白線公路建設(shè)房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》、《安林公路兩側(cè)綜合治理房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》、《安楚公路拓寬房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》、《馬氏莊園規(guī)劃建設(shè)房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》。這種隨意性不但造成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也造成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理性，因此也就不可避免地產(chǎn)生了許多糾紛，不僅極大地影響了黨和政府的聲譽(yù)，也直接影響了拆遷的進(jìn)程和效率。

3、集體土地房屋拆遷主體不規(guī)范，拆遷中農(nóng)民的陳述權(quán)、申辯權(quán)、知情權(quán)受到影響。

房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議作為一種民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由拆遷人和被拆遷人協(xié)商一致達(dá)成。但是由于我國(guó)《土地管理法》將集體土地上的房屋納入到了土地征用補(bǔ)償之中，房屋所有權(quán)主體作為被拆遷人不直接參與協(xié)商，對(duì)被拆遷人的房屋進(jìn)行價(jià)格評(píng)估亦不通知被拆遷人到場(chǎng)，而是由拆遷人單方指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，有關(guān)拆遷補(bǔ)償和安置通常是由用地單位一方說(shuō)了算，加之一些地方政府為了'優(yōu)化'當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，加大了行政權(quán)力的介人，被拆遷人無(wú)論是否同意都得拆，剝奪了農(nóng)民作為被拆遷人在整個(gè)拆遷過(guò)程中表達(dá)自己意愿、維護(hù)自己權(quán)益的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的權(quán)益，更不能體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人作為法律意義上的平等主體關(guān)系。

4、對(duì)拆遷中農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不夠。

農(nóng)民通過(guò)宅基地依法取得集體土地的使用權(quán)，農(nóng)民在宅基地上所建的房屋屬農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)是無(wú)可非議的。但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)實(shí)中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償法律關(guān)系進(jìn)行明確的界定，地方政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書(shū)》，協(xié)議中卻將屬于農(nóng)民私 有財(cái)產(chǎn)的房屋一同處分。這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn)混為一談，其違法性顯而易見(jiàn)。從法理而論，房屋作為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民是房屋所有權(quán)的主體，只能由農(nóng)民自己進(jìn)行處分，所以關(guān)于集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償應(yīng)從土地征用補(bǔ)償中分離出來(lái)。

5、房屋所有權(quán)人和第三人合法權(quán)益得不到保障。

集體土地上的房屋拆遷和城市房屋拆遷一樣，涉及很多法律關(guān)系。如拆遷居住房屋涉及的搬遷補(bǔ)助費(fèi)、過(guò)渡期內(nèi)的臨時(shí)安置費(fèi);拆遷農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股聯(lián)營(yíng)等形式，與其他單位、個(gè)人共同開(kāi)辦的企業(yè)所有的非居住房屋，涉及的補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題及因拆遷造成的停產(chǎn)、停業(yè)損失及預(yù)期收益的補(bǔ)償問(wèn)題;對(duì)利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并持工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷安置問(wèn)題;拆遷正在租賃的農(nóng)房時(shí)涉及的租賃法律關(guān)系等等。其中既涉及房屋所有權(quán)人的權(quán)益，同時(shí)又涉及房屋所有人以外第三人的權(quán)益。由于我國(guó)目前尚無(wú)明確的法律、法規(guī)對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，相當(dāng)一部分地區(qū)對(duì)上述問(wèn)題比較忽視，在實(shí)際拆遷時(shí)，只將房屋作為集體土地上的附著物進(jìn)行補(bǔ)償，并不細(xì)化區(qū)分農(nóng)村房屋的用途、性質(zhì)及相關(guān)的權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害了房屋所有人和第三人的合法權(quán)益。

二、關(guān)于集體土地上房屋拆遷法律問(wèn)題的一些思考與建議

1、加快集體土地上房屋拆遷的立法進(jìn)程，建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)。

由于至今沒(méi)有一部獨(dú)立且具可操作性的關(guān)于集體土地上房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)'大法'，導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)法可依，或回避了涉及被拆遷人權(quán)益的關(guān)鍵問(wèn)題，或違法強(qiáng)制拆遷后將矛盾上交，其結(jié)果是引發(fā)了大量的矛盾和糾紛，甚至在有的地方出現(xiàn)了惡性事件。目前，集體土地上農(nóng)民房屋拆遷主要是土地征用和城鎮(zhèn)改造中涉及的房屋拆遷，其中更多的是征用土地時(shí)引起的房屋拆遷。目前就我省而言，所見(jiàn)的有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍均是關(guān)于國(guó)有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償之規(guī)定，而對(duì)集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償尚無(wú)規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中一直是參照城市房屋拆遷補(bǔ)償辦理。但國(guó)有土地和集體土地在所有權(quán)主體、性質(zhì)及管理方法等方面存在諸多差異，房屋建造成本也不同，安置的方式還不同，再加上城鄉(xiāng)居民生活條件的差別，所以說(shuō)參照城市房屋拆遷補(bǔ)償是不妥當(dāng)?shù)?，也不是合理的，致使農(nóng)村集體土地房屋拆遷在現(xiàn)實(shí)申遇到許多難以解決的問(wèn)題。因此，為加快城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)的發(fā)展，規(guī)范征用土地補(bǔ)償行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，盡快制定一部關(guān)于集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置法十分必要。

2、明確公權(quán)干預(yù)之法律限制，保護(hù)集體土地上私有房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。

在法治社會(huì)，公權(quán)限制干預(yù)私權(quán)是必要的，但必須依法進(jìn)行。在當(dāng)前集體土地上的房屋拆遷中，由于法律缺位，導(dǎo)致政府行為缺乏法律制約，行政權(quán)力在千預(yù)私權(quán)中過(guò)大且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)政府集規(guī)則制定者、參與者與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身，農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)應(yīng)有的民事權(quán)利被限制，甚至被剝奪，所以，必須從立法上對(duì)拆遷行為加以限制。對(duì)涉及房屋拆遷的行政管理行為作出明確界定，以防止公權(quán)干預(yù)過(guò)大損害私權(quán)。政府在這種法律關(guān)系中的職責(zé)就是作好土地利用的發(fā)展規(guī)劃、作好土地利用的管理者并處于中立地位，而不能成為民事主體介入其間。

3、完善集體土地征用中房屋拆遷的補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序。

在集體土地上房屋拆遷立法中，首先應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定征地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。對(duì)集體土地的征用應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分為基于公共利益的土地征用和出于商業(yè)開(kāi)發(fā)目的的土地征用，那么因此而引起的集體土地上房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、原則和程序也就不同。第二，細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，制定統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《土地管理法》第四十七條對(duì)土地的征用補(bǔ)償規(guī)定比較明確，相應(yīng)的有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。同理，對(duì)房屋等私產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目并確定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額。通過(guò)制定法定的拆遷補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既能防止征用方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益;也能防止被拆遷方漫天要價(jià)、謊報(bào)和擴(kuò)大面積，非法獲利，加重國(guó)家用地負(fù)擔(dān)的事件發(fā)生。第三，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。政府對(duì)農(nóng)民房屋拆遷必須依照嚴(yán)格的法定程序完成，如可以參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，規(guī)定財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽(tīng)證程序、強(qiáng)制拆遷程序等。第四，賦予農(nóng)民作為被拆遷人時(shí)的救濟(jì)主體資格，使農(nóng)民能夠通過(guò)復(fù)議或訴訟獲得救濟(jì)。第五，明確因拆遷行為損害第三人利益時(shí)，第三人獲得救濟(jì)的程序。

4、明確拆遷中各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，制定切實(shí)可行的拆遷安置辦法。

集體土地上房屋的拆遷，涉及到行政機(jī)關(guān)、用地單位、被征地集體 (村委會(huì)或村民小組)、被拆遷人等，其中行政機(jī)關(guān)又包括各級(jí)政府及其土地、建設(shè)、拆遷、規(guī)劃及相關(guān)部門(mén)，如交通、水利、文化、教育等。那么各主體在拆遷活動(dòng)中扮演的角色需要確定、行為需要規(guī)范，特別是各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任需要明確。對(duì)于被拆遷人的安置更為重要，不解決農(nóng)民的安置問(wèn)題，老百姓就無(wú)家可歸。由于農(nóng)村居民的安置首要問(wèn)題是解決宅基地，而宅基地的審批涉及到很多問(wèn)題，如土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批等，需要使用耕地的，再加上與土地承包方面的矛盾，所以基層組織解決這些問(wèn)題相當(dāng)困難，而不解決又不行，現(xiàn)行中只有靠不規(guī)范甚至不符合規(guī)定的操作來(lái)進(jìn)行，這就急需上級(jí)機(jī)關(guān)制定切實(shí)可行的辦法，使下級(jí)有法可依、有章可循，依法辦事。

第15篇 農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題調(diào)研報(bào)告

農(nóng)村土地糾紛是敏感而又復(fù)雜的問(wèn)題，既是土地管理工作中的難點(diǎn)，也是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)熱點(diǎn)。近年來(lái)，我市農(nóng)村村民上訪案件中，直接或間接涉及到土地糾紛的已經(jīng)占到相當(dāng)?shù)谋戎亍Ｒ虼?，做好農(nóng)村土地糾紛的調(diào)處工件，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，也是強(qiáng)化耕地保護(hù)，集約利用土地資源，維護(hù)正常的土地管理秩序，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建一是建立信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制

在日常的信訪工作中，我們嚴(yán)格按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善信訪工作黨委政府責(zé)任制的意見(jiàn)》的有關(guān)要求進(jìn)行落實(shí)，建立健全信訪工作的長(zhǎng)效機(jī)制。一是完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，局里專(zhuān)門(mén)成立了以局長(zhǎng)為組長(zhǎng)、紀(jì)檢組長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、辦公室主任、法規(guī)信訪科科長(zhǎng)、土地監(jiān)察大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)等有關(guān)科室長(zhǎng)為組員的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)做到對(duì)信訪工作高度重視、強(qiáng)化責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部定期研究信訪工作、接待上訪群眾、包案處理信訪案件等制度;二是完善工作機(jī)制，實(shí)行辦案質(zhì)量責(zé)任制、執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制、案件責(zé)任追究制等，對(duì)每項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)和每個(gè)案件的辦理流程都進(jìn)行科學(xué)的管理，定期對(duì)執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行評(píng)查、通報(bào);三是完善接訪工作機(jī)制，局領(lǐng)導(dǎo)輪流進(jìn)行信訪值班，充實(shí)信訪科工作人員，在法規(guī)信訪科原有的基礎(chǔ)上，抽調(diào)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、文化素質(zhì)高、有責(zé)任心的同志到法規(guī)信訪科，負(fù)責(zé)全市有關(guān)的土地問(wèn)題的信訪工作和對(duì)各類(lèi)土地糾紛的調(diào)處工作;四是健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制，健全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)土地信訪機(jī)構(gòu)，每村有一名主管土地的村干部，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所的工作人員有一名專(zhuān)職信訪工作人員，明確市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、三級(jí)土地信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)，實(shí)行聯(lián)合接訪、協(xié)調(diào)例會(huì)、備案通報(bào)、疑難案件處理等工作制度;五是完善教育懲戒制度，加強(qiáng)對(duì)上訪人員進(jìn)行思想教育、法制宣傳和違規(guī)行為的控制等等。

二是嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)

牢固樹(shù)立遵守土地法律法規(guī)的意識(shí)，要求局機(jī)關(guān)和局各二級(jí)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所等相關(guān)部門(mén)要深入持久地開(kāi)展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)