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第1篇 政府債務風險調(diào)查分析報告
最近,我們對全市政府債務情況進行了一次全面調(diào)查,調(diào)查顯示,目前各級政府負債已經(jīng)非常沉重,單位負債比較普遍,亟需引起各級黨委政府的高度重視,并切實采取有效措施努力加以防范和解決。
一、債務現(xiàn)狀
從調(diào)查的情況看,我市政府負債數(shù)大面廣,形勢嚴峻,突出表現(xiàn)在以下四個方面:
3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,全市政府債權只有9.65億元,為債務總額的7.91%,債權債務嚴重不對稱,而且,9.65億元政府債權中,呆帳有3.86億元,真正有效債權只有5.79億元。
二、債務成因
形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的,概括起來,主要有以下五個方面:
3、基本建設舉債累積。近些年來,在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐,加快工業(yè)化進程的大背景下,地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設,急促上馬了一大批市政、交通等工程項目,在短時間內(nèi)也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前,大大超越了財政承受能力,最后形成大額負債。這些年來,我市累積的城市建設負債達到25.41億元,交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在兩基達標負債還沒有消化的情況下,又大搞高中學校建設工程,僅兩年來高中建設就負債7個多億,其中有3個縣一中建設負債超過1個億?,F(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔,但由于負債很大,很多學校都是制定的10年以上的還款計劃,一旦國家教育收費政策調(diào)整,這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。
5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經(jīng)到了十分嚴重的地步,但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重視,缺乏對債務風險的有效防范和管理,政府債務仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散,舉債沒有整體規(guī)劃,多頭融資,多頭舉債現(xiàn)象嚴重。二是舉債行為隨意,對一些項目的建設缺乏科學嚴謹?shù)目尚行苑治?,建議超計劃、超預算的情況比較多,對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度,借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位,一部分地方和單位甚至只考慮借錢,根本沒有考慮過還債。
三、主要影響
巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響,有的甚至危及到了社會經(jīng)濟的正常發(fā)展,危害了社會穩(wěn)定,損害了政府形象。
一是影響了財政正常運轉(zhuǎn)。近幾年來,我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元,每年財政承擔的償債支出達到近2億元,嚴重影響了財政資金調(diào)度,影響了財政收支運行,影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多,還債壓力太大,已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展,到2023年底,企業(yè)占用財政資金達1.09億元,相當于當年一般預算收入的76%,使得政府工資性、維持性支出難以為繼,不得不經(jīng)常舉債保運轉(zhuǎn)。
二是影響了單位正常運轉(zhuǎn)。一些單位由于債務太多,一方面對單位正常公用經(jīng)費支出帶來了很大沖擊;另外一方面,單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債,放在應付債權人上,有些沒法還債的單位,單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店,由于管理不善,酒店只經(jīng)營兩年就倒閉關門了,欠社會個人債務80余萬元。這些年來,幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債,嚴重影響了單位正常辦公。
三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重,到期債務無法償還,引發(fā)了政府償債危機。個別地方甚至還發(fā)生了債權人采取過激行為,辱罵部門負責人,堵塞公共交通,封堵機關單位大門的現(xiàn)象,擾亂了社會秩序,損害了政府形象。
四、對策建議
防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程,需要綜合運用各種政策手段,多管齊下,綜合治理。
1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結(jié)合財政、經(jīng)濟、社會發(fā)展相關指標,建立地方政府債務負擔率,債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系,便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解,防止出現(xiàn)債務管理的無政府狀態(tài)。二是要實行政府債務統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統(tǒng)一管理,由財政部門統(tǒng)籌負責債務統(tǒng)計,舉債審查控制、償債計劃編制,償債資金籌集,償債資金調(diào)度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理,編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的,將每年需償還的資金編進部門預算,確保按期償債;對屬行政事業(yè)單位借款的,視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算,并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還;對屬經(jīng)營性建設項目借款的,將經(jīng)營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管,確保經(jīng)營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標,對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續(xù)舉債、債務不斷惡性膨脹的地方,堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債,有能力還債但不積極償還的單位,堅決追究單位主要負責人的責任。
2、嚴格控制政府債務新增規(guī)模。在當前債務居高不下的情況下,當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為,遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到三個管死,一個管?。阂皇枪芩镭斦桢X開支,嚴禁財政借錢用于非生產(chǎn)性非建設性開支。對預算不能平衡的地方,要主動調(diào)整支出結(jié)構,壓縮支出規(guī)模,降低支出標準,不得買車換車,不得組織公款旅游,不得搞樓堂館所建設,努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債,取消行政事業(yè)單位的舉債權,嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債,嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業(yè)建設。對基礎設施建設和公益事業(yè)建設要量力而行,不能超越財政承受能力。同時,改革政府投資公益事業(yè)的方式,推行公益事業(yè)市場化,改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法,對屬于可盈利的項目,可以采取政府規(guī)劃,招標競爭的方式,由民間資本投資建設;屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項目,可以采取由財政定額補助的方式,鼓勵民間投資建設,以減輕財政壓力。
3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務。對業(yè)已形成的不良債務和逾期借款,按照實事求是,分清責任,分類處理的原則,積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳,考慮到數(shù)額巨大,地方目前切實無力承擔,建議先實行停息凍結(jié),待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設的,建議上級予以豁免。對地方政府辦企業(yè)借款,由企業(yè)負責償還,企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關規(guī)定處理。其他不良債務或逾期債務,為減輕政府償還壓力,建議全部停息,允許和支持地方政府采取盤活閑置資產(chǎn)資源,出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。
4、調(diào)整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制,進一步細化和明晰地方政府事權界限,按照權利責任對稱,事權財權相符的原則,合理確定各級政府的收入和支出范圍,確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規(guī)范化,繼續(xù)推進政府機構改革,精簡地方行政機構,精簡財政供養(yǎng)人員,科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準,規(guī)范個人工資外收入和職務消費,削減行政成本。三是改進政績考核機制,改變一些地方干部考核中存在著的重視硬件建設,輕視軟件建設;重視物質(zhì)業(yè)績,輕視財務考核;重視資金投入,輕視效益評價的傾向,科學合理確定干部綜合考核指標,克服干部行為短期化。
5、允許地方發(fā)行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設加速推進的過程中,各地公共基礎建設和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金,不舉債,基礎設施建設無法快速推進,形成瓶頸制約經(jīng)濟發(fā)展。為此,有必要給地方政府留下足夠的融資空間,而允許地方政府公開發(fā)行市政建設債券,一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資,分散財務風險;另一方面,由于發(fā)行市政建設債券的審批條件嚴格,可以促進地方政府改善治理,提高政府政務的規(guī)范性和財政的透明度,使隱性債務顯性化,債務管理規(guī)范化;再者,由于債券發(fā)行購買是一種純市場行為,通過公眾購買的選擇取向,可以提高建設項目的社會公益性和經(jīng)濟效益性。
6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下,若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救,將會拖垮上級財政,同時還會增加道德風險。為此,建議對財政狀況惡化的地方,由上級政府實行個案拯救,防止危機發(fā)生,風險外延。